行政学——张永桃.doc

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1、精品文档，仅供学习与交流，如有侵权请联系网站删除第四章 行政职能与公共服务1. 行政职能:又称政府职能，指政府依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理承担的职责与任务。行政职能反应了政府管理活动的内容与基本方向，决定政府的规模和管理方式。行政职能是行政功能的表现形式。是国家职能体系的重要组成部分。行政职能与特定的公共行政目标相联系。政府行政组织是行政职能实施的主体。公共政策是履行行政职能的主要形式。2. 现代政府职能的争论主要围绕的两条路径和三种关系。发达资本主义国家的政府职能演进引出相关争论的第一条路径，发展最后那个国家的职能演变则引出第二条路径。“三种关系”关乎国家与社会、政府与市场、公

2、平与效率的关系问题。（1）国家与社会的关系。其实质涉及政府的政治职能，其核心问题是权威与民主关系的争论，自二战后政府的公共权威的扩展与延伸是事实，正如沃尔多口中的“行政国家”，政府成为“大政府”，深刻影响社会的公众生活，这种趋势与普遍高涨的民主诉求产生矛盾。，深层次的原因在于精英政治格局与日渐行形成的社会治理模式的冲突。（2）政府与市场的关系。涉及政府的经济职能。林德克罗姆“政府与市场的关系即是政治学又经济学的核心问题，它对计划制度和市场制度同样重要”。凯恩斯之后，纠结“政府失灵”还是“市场失灵”，焦点是政府职能与市场职能的界限，关键是如何实现市场对资源的基础性配置与政府对市场的干预之间的动态

3、平衡。（3）效率与公平的关系。涉及如何有效履行政府职能的问题，主要存在三种观点，两者的取舍，是最大的社会经济抉择，无法保留市场效率的蛋糕同时又平等地分享它，只能通过不断的完善行政职能实现两者之间的动态平衡。3. 行政职能的特点。第一，政治性和社会性。为了维护国家的政治利益，政治性突出。行政职能在静态上涉及多个范围，在动态上是对社会资源进行的计划。组织协调、控制的额过程，社会生活的更放米娜，各个阶层都受政府的管理和服务。第二，动态性和相对稳定性。随着生产力发展水平不同，其范围和内容有所不同。政治与经济体制不同，其基本内容和实现手段也会发生相应的变化。在特定的历史时期不会发生转变。第三，行政职能的

4、多样性和整体性。职能多样性和职能层次多样性。但是相对立法、司法又是独立存在。第四，行政职能的强制性和服务性。国家的强制力为后盾。通过协调社会利益关系因而具有服务性。第五，共同性和专门性。都是为了适应国家和社会生活发展的共同需要，解决共同的社会问题，同时是政府管理某项事务的职责和能力，某项职能就是政府行政组织对某项事务的专门处理。有专门技术的专门人才掌握。4. 行政职能体系的影响因素 。（1）国家的阶级本质（2）社会经济的发展水平（3）一国特定的政治文化（4）公共行政主体的认知水平和管理能力。5. 行政职能的模式。统治型政府的行政职能模式、管制型政府的行政职能模式、服务型政府的行政职能模式。6.

5、 我国行政职能转变的基本途径。（1）继续发展和完善社会主义市场经济。经济基础决定上层建筑，上层建筑必然受到经济基础的制约。（2）进一步推动政治体制改革。我国政治体制的改革是适应市场经济发展的需求。行政职能体系是政治体制发展的必然结果，是与政治体制的现状相适应的，政治体制的改革为行政职能改革提供内在动力。（3）政企分开是实现行政职能的根本途径，首先实现国有企业的产权变革，建立现代企业制度，完善国有资产监管体制，规范国有企业改革和产权转让行为。其次，建立健全国有企业进退机制，培育市场竞争机制，解决企业运行机制与外部环境之间的相容性矛盾。（4）培育社会公众的自我管理意识。行政职能的转变离不开社会公众

6、的至此和监督，而社会公众的的自我管理意识增强又成为行政职能必不可少的外部条件。7. 公共服务，广义上政府行政组织以及工作人员出于维护公共利益的目的，使用公共权力和公共资源所从事的工作。含义的理解包括以下：（1）主体是政府行政组织及其工作人员。（2）公共服务具有明确的利益导向和价值取向。（3）公共服务的基础是公共权力和公共资源。（4）基础是以公民为本位，而非以政府为本位。（5）强调服务而非管制。8. 服务型政府的理论基础新公共行政理念：（1）提出公平、公正理念（2提倡动态开放的行政组织观。（3）民主行政模式新公共管理理论：内容：（1）以输出为价值导向，将注意力从过程转向结果，强调管理者的责任。（

7、2）以市场机制取代官僚机制（3）引入民营部门管理办法，明确组织和个人目标。（4）政府外包，缩减成本。（5）将社会公众视为顾客，确立服务标准（6）削减政府成本，强调资源配置效率。（7）引入更多的竞争机制。贡献：（1）重新定位政府职能，全能到有限。（2）转变政府管理手段，减少垄断，发挥失常竞争作用（3）积极借鉴民营部门的管理手段和方法治理理论：核心观点是主张通过合作、协商、伙伴的诶关系，确定共同目标等途径。实现“更少的统治，更多的治理”，以最大限度地利用社会资源促成公共目标。内容：（1）政府不是唯一的公共管理主体，而应该是多元治理（2）公共管理的责任边界日益模糊。（3）多元治理主体权力依存和互动（

8、4）主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理（5）政府在网络治理中扮演“元治理”角色。新公共服务理论：内容（1）服务于公民而不是顾客（2）追求公共利益（3）重视公民权胜过重视企业家精神（4）战略性思考、民主行动（5）责任不是单一的，而是也应该对市场负责。（6）服务而非掌舵（7）重视人而不只是重视生产率科学发展观与建设和谐社会理论9. 服务型政府的内涵：是指在当代公共行政理论指导下，以市场经济体制和公民社会为特征，建立在公民本为和社会本位的理念基础上，在社会民主秩序的框架下，依照法定程序建立的、以公民意志为导向并以为社会公众服务为宗旨且承担明确服务职责的政府模式。如何建设服务型政府（1）

9、理顺关系建设服务型政府的前提条件，经济发展与公共服务、管制与服务、政府与社会的关系（2）基本途径。转变政府行政职能、完善公共财政体制。（3）建立公共治理机制（4）改革公共行政体制。第五章 行政领导与行政体制1. 行政领导较与一般领导具有的特性。（1）同一性，首先，行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分。，行政组织是整个国家机器中纵向和横向分布最广泛、最重要的组织，机构数、职位数高于其他机构。其次，行政领导是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动，对国家、社会的各类问题，包括突发事件都要做出迅速的反应。，因此必具有高度的统一性。（2）执行新，其一，国家行政机关在整个国家机关中居于行政执行的地位

10、，以此，行政领导具有明显的执行性。其二政党政治时代，国家的证券由执政党掌控，因此国家行政机关必须执行执政党的决定，接受执政党的领导。职责：决策、计划、组织、协调、控制、监督。2. 行政领导体制。是指社会各类组织为实施某种领导活动所规定的机构设置。权限划分以及其他各种领导制度的总称，它实质上是领导关系的制度化、体系化。3. 我国行政领导体制的基本原则：共产党领导、民主集中制、依法行政、精简统一效能。4. 我国行政领导体制的基本特征：第一，在中央政府对地方政府的领导体制方面，我国实行的民主制的中央集权。 第二，在地方各级人民政府的领导关系方面，实行一级领导一级的领导体制。第三，早政府工作部门的领导

11、关系上，各级政府部门受本级人民政府统一领导，又受上级人民政府主管部门的业务指导或领导。第四，在各级人民政府和政府公共部门内部，均实行行政首长负责的领导体制。第六章 行政决策与行政执行1. 行政决策：公共行政组织或公共行政组织内的个人为实现某种较重要的公共行政目标而做出行政决定的过程。行政决策与政策制定的区别：（1）主体不同，前者是行政机关和行政人员，后者主体主要是政党和政治领袖、立法机关和国会议员以及行政机关和高级行政人员。（2）范围不同，前者是公共行政组织内部，后者除此以外还涉及立法机关和政党活动的广泛领域。（3）结果不同，前者包括各种原则性。政策性规定，还有很多具有可操作性的计划方案、行政

12、措施，后者主要是起指导作用的法律、法令、政治决议、政策规定等。2. 基本的决策理论模式。（1）完全理性决策模式（2）有限理性决策模式，首先，有限理性决策模式所遵循的不是“最优”原则，而是“满意”原则。西蒙指出，生活在真实世界中的人不是一个完全理智的“经济人”。不可能根据最优原则行事，他只是具有有限理性的“管理人”。其致力于寻找令人满意或者“足够好”的行动程序。“经纪人”要同一切复杂事务打交道，而“管理人”的头脑中则是一个经过重大简化处理后得到的模型。其次，其决策的目标不是十分明晰。有限决策包含两个分理论：一是搜索理论，而是寻求满意理论。搜索是指之前并不一定具有备选方案，满意指的是假设决策者对于

13、寻求什么样的方案已经形成一种欲望水平。所以，最后选择的方案并不一定是尽善尽美的。再此，有限理性的决策模式的环节并不是固定不变的，决策所经历的换届时西蒙组织组织决策理论重要的组成部分。他认为决策一般分为四个阶段，一是找出制定决策的理由阶段，二是找出行动方案阶段。三是各种方案决策的阶段，四是对方案进行评价。，但是西蒙认为这些阶段并是不是按照顺序推移的，二是彼此交错的大圈套小圈的复杂过程。（3）垃圾桶决策模式，代表人物科恩，其认为，组织的决策过程通常是无序的。问题、偏好解决方案之间没有一致的逻辑推演关系，因而组织经常表现出一种无序的状态，垃圾桶鞠策模式被运用与公共政策的分析中，但完全用它来解释公共政

14、策的制定则过于极端。3. 行政决策的概念模式。（1）理性综合模式（2）渐进决策模式，林德克罗姆认为渐进决策是在行政决策中最为普遍的一种房啊，渐进将决策看作是不断的修改、调整以往的决策过程，而不像理性综合模式重新全面考虑决策方案。特点：第一，其是一个不断探索、逐步前进的过程。第二，保留对以往类似问题的处理办法，并保留以往决策的连续性。第三，党派斗争和多元利益观被综合进了渐进决策模式中，有时候决策并不是建立在理性、科学的分析基础上，有时候是党派的而利益斗争的结果。第四，渐进觉模式认为决策过程是一个利益冲突和价值分配的过程。受到的批评：（1）维持现状，不求改革和创新（2）协调不同的利益集团，协调工作

15、方面存在很大困难。（3）范围有限，不适合有风险的变革和较大风险的决策。（4）缺乏明确的目标和计划，一步步的小修正走不出惯有做法的圈子，也可能出现令人不快和意想不到的结果（5所使用的手段不系统、不科学，是一种缺乏理论指导和远见的被动方法。（3）混合扫描模式，代表人埃特奥尼。混合扫描模式不太关心以往同类问题如何解决，不像渐进模式拘谨于以往的做法，为行政决策的创新提供了可能性；同时又不像理性综合决策模式那样对所有问题进行详尽无疑的研究分析，节省时间和精力，改善理性综合决策的局限性，综合两者的优势，客服其局限性可以说是一个不是无休无止、成本无限高的过程，并且保持较高的科学性、严谨性。但是并不是其具有代

16、替以上两者，因为三者都有各自的运用范围。4. 行政决策系统：信息子系统、参谋子系统、阶段子系统、监控子系统。5. 行政决策的体制：行政首长制、委员会制、混合制。6. 行政决策的科学化、民主化，科学化要求行政决策建立在充分的事实基础上、行政决策的科学化意味着采用科学的决策程序和方法。民主化强调的是民众对行政决策的参与。，行政决策观念的民主化要求其机构和人员树立民主鞠策的挂念和作风，也要求民众具有参与行政决策的的意识和积极性。行政决策的公开化是满足行政决策民主化所必需。行政过程公开化才能实现行政决策民主化。7. 行政执行的特点：（1）依法行政（2）法律、法规和政策的具体化和对象化（3）法律和政策原

17、则的灵活应用（4）行政执行活动具有层级差异（5）行政执行活动的效果取决于多个因素。8. 行政执行的常见形式。行政立法、行政执法和行政司法。行政执行容易出现的问题：目标移位、执行不力、腐败行为。第七章 人事行政和认识体制1. 人事行政：国家人事行政机关通过一系列法律、法规、制度和措施，对行政管理活动中的行政人员和行政事务之间关系以及行政人员相互之间关系所实施的一种管理活动和管理行为。作用：人事行政是提高行政管理质量和效率的关键因素，人事行政是实现政治稳定、巩固国家政权的重要保障，其发展和完善有力推进政治民主化的进程，科学的人事行政管理，能够开发人力资源，极大推动和促进生产力发展和社会的进步。2.

18、 人事行政的原则：党管干部原则、公绩原则、依法管理原则、适才试用原则、智能互补原则。3. 公务员的分类制度，职位分类和品味分类职位分类与品位分类是两种典型的人员分类制度，它们有着显著的区别:1.分类标准不同职位分类以事为标准，事在人先，以事择人；品位分类则以人为标准，以人择事。2.分类的依据不同职位分类是根据工作或岗位的性质、繁简难易、责任轻重和所需资格条件进行，对事不对人；品位分类择根据对人员资历、学历、劳动态度、绩效和贡献分析，将人员分成不同品级，对人不对事。3.适用范围不同职位分类适用于专业性、机械性、事务性强的工作岗位。这类工作岗位的职务和工作量容易量化和观察，而且比较固定。品位分类则

19、适合于工作经常变化、工作效果不易量化的岗位或工作，如对领导责任较大、需要发挥个人积极性与能动性的岗位以及机密性、临时性的工作。两种制度逐渐借鉴融合职位分类以“事”作为分类评价的基本标准。品位分类则以品（官阶、等级）和位（职位）作为分类评价的基本要素，着眼点是人的官阶、等级；两种分类各有利弊，相对来说，职位分类制较为科学。两种分类方式互有长短。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。两种分类方式近年来有相互兼容融合的发展趋势。一是以人为对象进行分类，即品位分类，其分类的依据是公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职

20、地位的高低、所得薪俸的多少）。英国是实行品位分类的典型国家。1971年，英国的文官制度改革文件决定，以公务员的工作性质为基础，将其职务划分为10大类，每个职类又分为2至10个职级。公务员的职级是根据其所任职务及资历和学历确定的。二是以职位为对象进行分类，即职位分类，我国的公务员制度中就采用了“职位分类”，通过这种方法，将政府机构的工作职位按业务性质、繁简难易程度、责任轻重及所需资格条件进行分析评价和整理，纵向划分为职门、职组（同一职门含有不同职组）、职系（同一职组含有不同职系），横向划分为职级（同一职系的工作可以划分成不同的职级）、职等（不同职系的职级可以横向比较，划归到同一职等），并对各种职

21、位制定“职位说明书”，表明各职位的名称、编号、工作性质和内容、职责与权利范围、同相关职位的关系、任职者应具备的资格、工作条件、工资待遇、升迁途径、培训方式等。职位分类的优点，职位分类在职位调查的基础上明确每个职位的职责任务、工作标准以及相应的资格条件，这位公务员的的录用、考核、奖惩、职位升降提供了客观依据（2）有利于提高公务员的专业化水平（3）有利于不拘一格的选拔人才，职位分类的优点恰好便成为品味分类的缺点。品味分类的优点：（1）分类方法较为简单，易于操作。（2）有利于人才的流动和各方面能力的提高，便于选拔和培养通才；（3）有利于吸引教育程度较高的人才；（4）分类结构简单，富有弹性，便于调整；（5）强调年资，便于公务员的稳定。4. 国家公务员的录用制度：选任制、考任制、委任制、聘任制第八章 公共财政与公共预算一、 公共财政的概念：公共财政是政府为市场提供公共产品和公共服务的分配活动或经济活动。公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型和模式，它以市场的基础性作用为基点，以市场失灵为前提。特点：公共性和非盈利性、强制性和补偿性、公平性和法制性。二、 公共收入：是公共部门为履行其职能而筹集的一切资金的综合。【精品文档】第 7 页