平台经济与竞争政策观察（2020）-信通院-202005.pdf

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1、平台经济与竞争政策观察平台经济与竞争政策观察 （20202020 年）年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所中国信息通信研究院政策与经济研究所 20202020 年年 5 5 月月 版权声明版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院政策与经济研究 所，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮 书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院政 策与经济研究所”。违反上述声明者，本院将追究其相关法 律责任。 本报告版权属于中国信息通信研究院政策与经济研究 所，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮 书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院政 策与经济研究所”。违反

2、上述声明者，本院将追究其相关法 律责任。 前言前言 平台经济是推动经济增长的新动能， 数字平台作为平台经济的微 观基础，展现出了强大的生命力。随着数字平台规模的不断扩大，平 台竞争成为政策监管的核心领域。聚焦平台竞争议题，准确把握全球 数字平台竞争政策发展的总体趋势， 是保障平台经济高质量发展的基 础，对研究平台经济发展、完善平台政策体系具有重大实践意义。 2019 年，全球平台经济保持快速增长态势，全球市场价值超 100 亿美元的数字平台企业达 74 家，价值总额达 8.98 万亿美元，同比增 长 41.8%；美国和中国分别以 35 家和 30 家的数量绝对引领，但规模 差距明显，美国仍有较

3、大领先优势。从国内看，过去 5 年是我国平台 经济大规模发展的时期。截至 2019 年底，我国市场价值超 10 亿美元 的数字平台企业达 193 家，比 2015 年增加了 126 家；市场价值总额 达 2.35 万亿美元，较 2015 年底增长了近 200%。新冠肺炎疫情爆发 以来， 数字平台开创的新技术新业态新模式， 体现出较强的适应能力， 在一定程度上缓解了经济下行趋势。 平台经济在为全球发展注入巨大活力的同时， 由其引发的竞争争 议也持续发酵。特别是针对谷歌、脸书、亚马逊、苹果等数字巨头的 反垄断调查此起彼伏，如何重新理解数字市场，营造一个公平有序的 竞争秩序成为各国竞争政策改革的重要

4、方向。从全球监管态势来看， 2019 年欧美主要国家针对数字平台的监管呈现趋严态势。欧盟继续 保持高压态势，欧委会完成谷歌反垄断执法第三案，德、英、法等国 也频频主动出击，并尝试将隐私保护、平台规则透明化、数据安全等 更多因素纳入反垄断监管范畴， 对全球数字平台反垄断监管形成重要 示范作用。2019 年以来，美国针对数字平台的反垄断监管态度发生 较大转向，同时开启了针对四大数字平台的反垄断调查，从传统上以 私人诉讼为主的较为宽松的市场监管转向更多带有行政监管意志的 反垄断执法调查。与欧盟监管意志明确，旨在维护本区域数字市场公 平竞争环境不同， 美国国内对数字平台的反垄断监管仍存在较大分歧， 态

5、度转变主要受其国内经济、社会和政治分化的影响。特别是美国国 内经济结构不平衡的问题，如贫富差距拉大、制造业萎靡、失业率上 升等，导致不满情绪日益增长。 从全球监管实践看， 数字平台的特殊性引发了一系列反垄断监管 的新议题，包括数字平台的非中立行为、早期并购、对数据的使用等 都引起了反垄断执法机构高度关注。 如何提升数字平台规则的公平性 和透明度，探索并购审查新标准与竞争损害新理论，创新数据影响的 评估方法等已经成为各国数字平台反垄断监管创新的重点。 未来，平台经济发展和竞争政策趋势处于动态变化之中。综合运 用科学的研究方法，注重分析数字平台发展的新特征，持续跟踪平台 竞争的新议题， 准确判断竞

6、争政策新趋势是研究我国平台经济发展的 重要方向。 目录目录 一、平台经济发展态势.1 （一）全球平台经济发展态势.1 （二）我国平台经济发展态势.5 二、平台崛起引发反竞争忧虑.9 （一）谷歌：在线广告市场.10 （二）脸书：并购和数据驱动.11 （三）亚马逊：自我优待.12 （四）苹果：封闭生态.13 三、全球主要国家数字平台竞争监管态势.14 （一）欧洲持续加强数字平台反垄断监管. 14 （二）美国对数字平台反垄断监管由宽松转向审慎.19 （三）中国大力推进数字平台竞争规则建设. 23 四、数字市场反垄断监管重要议题.26 （一）数字平台非中立行为成为监管焦点和难点.26 （二）初创公司并

7、购审查提上反垄断日程. 28 （三）数据集中对竞争的影响仍具有不确定性. 31 五、平台经济发展趋势与竞争政策展望.32 1 一、平台经济发展态势 （一）全球平台经济发展态势（一）全球平台经济发展态势 平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展的新动能。2019 年全球平台经济继续保持快速增长态势。一方面，头部平台发展势头 强劲与新平台快速成长并行；另一方面，中美两国继续引领全球平台 经济发展与美国优势扩大并存。 全球平台经济保持快速增长态势。根据中国信通院监测（图 1）， 截至 2019 年底，全球市场价值1超 100 亿美元的数字平台2企业达 74 家，价值总额达 8.98 万亿美元，同比增

8、长 41.8%。其中，TOP10 的 头部平台企业对增长的贡献达 75.5%，是带动平台企业价值增长的主 要来源。值得关注的是，从企业数量看，2019 年新增加了 15 家价值 超百亿美元的平台企业，成为推动平台经济成长的新的重要来源。 1 包括上市企业市值和非上市企业估值。 2 基于数字技术，具有双/多边市场特点的平台。 2 图 1 2018-2019 年全球数字平台市场价值总额情况（100 亿美元以上平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 中美继续引领全球平台经济发展，但规模差距仍然较大。从平台 企业总量看（图 2），美国和中国分别以 35 家和 30 家的数量绝对引 领，此外还包括印度

9、 3 家、英国 2 家、德国、瑞典、新加坡和印度尼 西亚各 1 家。从新增部分看，2019 年美国新增了 8 家价值超百亿美 元的平台企业，中国新增了 6 家，也都处于全球引领的水平，是全球 平台经济发展和成长最为活跃的地区。然而，从价值规模看，美国则 是中国的 3.3 倍，具有较大的领先优势，相比 2018 年差距有所扩大。 2019 年，美国数字平台总价值达 6.65 万亿美元，占据全球总量的 74.1%；相比，中国数字平台总价值为 2.02 万亿美元，仅占全球的 22.5%。价值差距背后反映的是中美数字平台企业创新能力、全球化 竞争力等方面的差异。 3 2018 年2019 年 图 2

10、2018-2019 年各国家数字平台数量和市场价值占比（100 亿美元以上平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 头部平台发展势头强劲，总体价值占比相对稳定。从全球市值 Top10 企业看（图 3），截至 2019 年底，有 8 家为数字平台企业，总 市值达到 6.3 万亿美元，同比增长 44.8%，占比达 87.1%。其中，苹 果市值增长率高达 72.6%，阿里巴巴、微软、Facebook 都取得了超过 50%的市值增长；而谷歌、亚马逊和腾讯的增长则相对较缓，但也都 超过了 20%。值得关注的是，得益于数据处理业务、跨境交易业务的 快速增长， Visa 首次进入全球前十， 进一步凸显了平台

11、经济的影响力。 3。从全球平台经济的总量看，TOP10 的平台企业占 74 家价值的比重 相对稳定，2018 和 2019 年分别为 74.2%和 75.5%。 3 注：2019 年（Q3）Visa 业务收入来源主要依次是数据处理业务收入（36.0%）、跨境交易收入（32.6%）、 服务收入（26.8%）和其他（4.6%）。来源：Visa，2019Q3 财报。 4 图 3 全球市值 Top10 企业中数字平台的数量与市值占比 数据来源：中国信息通信研究院监测 平台经济在多领域发挥引领作用。首先，从企业数量看（图 4）， 2019 年平台经济最活跃的领域是金融科技和企业服务，分别有 16 家 和

12、 15 家；从新进入平台的行业分布看（图 5），这两个领域也是最 多的。当前，由数字平台驱动的金融业变革已经成为当前金融创新的 重要方向。同时，随着 5G 和人工智能等应用场景的不断开放，以及 产业互联网大潮的开启， 数字平台赋能垂直行业的潜力将会进一步释 放。其次，电子商务（9 家）、数字媒体（8 家）、社交网络（7 家） 、 本地生活（7 家）、交通出行（5）也是平台经济发展的重点领域。 特别是随着移动互联网发展带动了数字技术向线下的渗透加速， 我们 看到本地生活、 交通出行等行业也逐步出现了数字平台企业引领的格 局。 5 图 4 2019 年全球数字平台的行业分布情况 按平台数量分类（1

13、00 亿美元以上数字平台） 图 5 2019 年新进入数字平台的行业分布情况 按平台数量分类（100 亿美元以上数字平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 （二）我国平台经济发展态势（二）我国平台经济发展态势 随着移动互联网快速普及和“互联网+”向垂直领域加速融合，近 年来我国平台经济保持良好发展态势，表现出头部平台崛起、中小平 台快速成长以及越来越多行业出现平台引领的新特征， 成为壮大数字 经济发展的重要动能。 我国平台经济保持快速发展势头。 过去 5 年是我国平台经济大规 模发展的时期。根据中国信息通信研究院监测（图 6），截至 2019 年底，我国价值超 10 亿美元的数字平台企业达

14、193 家，比 2015 年新 增了 126 家。从价值规模看，2015-2019 年，我国数字平台总价值由 7957 亿美元增长到 2.35 万亿美元，年均复合增长率达 31.1%。 6 图 6 2015-2019 中国数字平台的数量和市场价值变化情况（价值 10 亿美元以上平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 新平台在涌现，小平台在长大。一方面，中小型数字平台在不断 涌现（图 7）。2019 年市场价值在 100 亿美元以下 10 亿美元以上的 平台数量比 2015 年增加了 108 家，数量增长了近 2 倍，市场价值增 长了 151.9%。 另一方面， 中小型平台也在不断成长。 与

15、2015 年相比， 到 2019 年共有 18 家平台加入到了 100 亿美元以上的行列， 数量增长 了 1.5 倍，市场价值增长了 204.3%。 图 7 2015-2019 年百亿和非百亿中国数字平台的数量对比 7 数据来源：中国信息通信研究院监测 从行业领域来看，相较于 2015 年，2019 年中国数字平台在不同 行业的数量均有增长（图 8）。其中，在净增量方面，本地生活、数 字媒体、物流、医疗健康、金融科技、电子商务和在线教育七类行业 的平台数量增加较多， 可见这七类行业是数字平台近五年来增长最快 的领域。另外，各领域行业平台增加的同时，电子商务、金融科技、 本地生活、 交通出行和数

16、字媒体领域的平台数量出现一定程度的减少， 说明这五类行业平台竞争较为激烈，尤其是电子商务领域，新增和退 出的情况并存。 图 8 2015 年和 2019 年数字平台的增减对比 数据来源：中国信息通信研究院监测 平台市场价值结构由“二八”走向“三七”。在我国 10 亿美元以上 的数字平台中（图 9），Top10 的平台企业市值占比，整体上呈现下 降的趋势，由 2015 年的 79.7%下降至 2019 年的 68.4%，表明中小型 数字平台的价值成长更快。其中，2015-2017 年，Top10 平台对其他 8 平台的市值比重大致为 8:2，而 2018-2019 年则大致为 7:3，呈现明显

17、的阶梯型变化特征。主要原因是受中美贸易战影响，部分数字平台巨 头的市值有一定幅度下降；与此同时，受数字媒体、金融科技、本地 生活服务等领域的带动以及新增平台的影响， 中小型平台市场价值的 整体增长幅度超过头部数字平台。 图 9 2015-2019 中国数字平台市场价值占比（市值 10 亿美元以上平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 平台经济在不同领域的发展表现出显著差异。首先，从市值占比 看（图 10），排在第一梯队的是电子商务和社交网络，是平台经济 占主导性的两类行业领域；其次是金融科技和数字媒体，是近年来平 台经济成长最快的领域，尤其对金融交易和支付场景的变革，以及内 容创造和创新等方

18、面产生极大的推动作用。 其次， 从平台企业数量看， 电子商务、金融科技、数字媒体、本地生活等领域是目前平台数量较 多，发展较为活跃的领域。再者，从发展趋势看，金融科技、数字媒 体、本地生活、企业服务领域呈现出平台企业数量和在平台经济中价 值占比双增加的趋势，代表了平台经济发展的新兴力量。 9 图 10 中国数字平台分行业发展趋势情况（2015-2020 年4） 数据来源：中国信息通信研究院监测 二、平台崛起引发竞争争议 近年来，全球平台经济都展现了强劲发展势头，不仅那些在传统 双边市场领域取得引领地位的平台企业已经成长为全球最具价值的 公司，而且平台模式正越来越多地向垂直行业领域延伸，形成由数

19、字 平台驱动的跨界创新浪潮。 这一趋势在为全球经济社会发展注入巨大 活力的同时， 由平台“一家独大”所引发的竞争争议也持续引起全球监 管部门的高度关注。其中，特别是美国数字平台企业的全球扩张和无 法撼动的影响力引起了许多国家监管部门的高度关注，针对苹果、谷 歌、脸书、亚马逊等数字巨头的反垄断调查此起彼伏，如何重新理解 4 注：截至 2020 年 4 月。 10 数字市场， 营造一个公平有序的竞争秩序成为各国竞争政策改革的重 要方向。 （一）谷歌：在线广告市场（一）谷歌：在线广告市场 谷歌作为全球最大的搜索引擎平台，已在在线广告供应链的各 个环节占据重要地位，包括连接广告商（投放广告的需求方）和

20、出版 商（提供广告位的供给方）的主要技术平台，以及管理大量用户搜索 数据的技术平台等。 这种中间人的地位和提供广告供应链多个环节服 务的优势赋予了谷歌巨大的力量，可能对竞争构成潜在威胁。 在供给侧，谷歌的 AdSense 服务（广告联盟）可以为出版商提 供技术支持， 根据出版商网站的内容和访问者情况将广告自动匹配到 这些网站，帮助出版商获得广告收入。然而，欧委会调查发现，从 2006 年起，谷歌 AdSense 在与最具商业地位的知名网站（拥有广告 位的出版商）的合同中加入了排他性条款，禁止这些网站在其搜索结 果页面上放置其他搜索引擎的广告。从 2009 年 3 月开始，谷歌用“优 先投放”条

21、款取代排他性条款，要求出版商在其网站页面中保留最赚 钱的广告位置给谷歌，并对谷歌广告的最少数量做了要求，以使其他 搜索引擎的广告无法投放在这些网站上明显且容易被点击的位置。 谷 歌还要求出版商在改变其他搜索引擎广告的展示方式之前， 必须获得 谷歌的书面同意。此外，在需求侧，谷歌在为广告商提供技术支持的 谷歌 Ads 平台中， 也被质疑利用主导地位在规则设置中进一步为自己 谋求商业利益。谷歌 Ads 曾在平台规则中表明，要求享受 Ads 服务 11 的广告商，“对于通常免费的产品或服务，禁止向用户收取费用”，而 谷歌对“通常免费”并没有做出明确解释。法国竞争管理局认为，当谷 歌强调这一规则时，

22、通过其导流的网站就会更倾向于选择“免费内容+ 依靠广告赚钱”的商业模式， 否则就有可能因为被谷歌认定为对“通常 免费”的服务收费而拒绝为其投放广告，从而失去流量来源。当更多 的企业都选择了“免费内容+依靠广告赚钱”这一商业模式后，谷歌就 可以获得更多的广告收入。这最终可能影响创新，并对中小网站造成 损害。 （二）脸书：并购和数据驱动（二）脸书：并购和数据驱动 脸书作为全球最大的社交媒体平台，其巨大的覆盖面与使用量， 以及依靠跟踪用户兴趣内容和旗下多个社交产品数据匹配而生成的 用户画像，为其构筑起了其他平台难以企及的竞争优势。而脸书通过 收购等行为不断巩固其在社交媒体市场主导地位的做法， 以及对

23、用户 数据的过度利用成为外界对其质疑和批评的关键。 目前，脸书的核心社交产品主要包括 Facebook（社交网络）、 WhatsApp（即时通信）、Instagram（照片和视频分享）和 Messenger （即时通信）。其中，Instagram 和 WhatsApp 均是脸书靠收购获得， 而 WhatsApp 在被收购时月活跃用户数已达 4.5 亿。这两起收购案一 直是反垄断监管机构关注的焦点。2019 年底被媒体披露的脸书内部 文件显示，在对 WhatsApp 展开收购前，其 CEO 马克扎克伯格在与 高管之间的邮件往来中反复强调，“包括 WhatsApp 在内的即时通信 12 应用已对

24、Facebook 及其聊天应用 Messenger 构成威胁。”5目前，美国 联邦贸易委员会（FTC）已对脸书收购信息展开调查，以确定其是否 利用收购打击竞争对手，扩大自己的市场主导地位。而通过收购，脸 书不仅获得了更大的用户量，还有背后更加丰富的用户数据，以及由 此带来的对用户精准画像的更强能力， 同时也意味着可以获得更高的 广告收入。2019 年 10 月，美国 47 个州检察长共同对脸书展开反垄 断调查，而各州核心关切点便在于担心“脸书可能会使消费者数据陷 入风险，降低消费者的选择质量，并提高广告价格”。 （三）亚马逊：自我优待（三）亚马逊：自我优待 亚马逊作为全球最具影响力的电子商务平

25、台， 既是全球最大的在 线零售商，也运营着全球领先的第三方卖家市场。亚马逊既当运动员 又当裁判员的双重身份，使欧委会、美国国会、反垄断专家以及部分 中小卖家对其是否利用平台优势地位对第三方卖家实施不公平竞争 产生质疑。 很多时候亚马逊的竞争对手也是亚马逊的客户， 甚至其竞争对手 还非常依赖亚马逊提供的在线市场、物流配送、云计算等基础设施服 务，这一情况导致了利益冲突，亚马逊可以借助这一点为自家产品提 供优势地位6。比如，亚马逊可以利用这些优势地位从竞争对手那里 采集销售、价格、客户关系等信息来优化自己的产品。2019 年针对 亚马逊的多次反垄断调查都指向了这一点。 在美国国会众议院的反垄 5

26、WSJ：Facebook Feared WhatsApp Threat Ahead of 2014 Purchase, Documents Show 6Lina Khan，AmazonsAntitrust Paradox，The Yale Law Journal，2017 13 断调查中， 亚马逊承认会利用在线市场上的第三方卖家数据来改善其 整体业务。尽管亚马逊强调其利用的是整合的消费者数据（包括自营 部分和在线市场的数据），并不会利用单个卖家的数据来改善亚马逊 的业务。 但这一解释仍然无法消除很多第三方卖家对亚马逊自营品牌 自我优待、排除限制竞争的担忧。毕竟，即使是利用整合的数据，亚 马逊也

27、很容易根据销售数据来发现热销商品， 然后利用全球供应链优 势推出自己的版本并制定更低的价格，从而占领细分市场，这已经成 为亚马逊自营品类扩张的重要策略。目前，在亚马逊的电商生态中， 亚马逊自营商品已经在很多细分品类中获得了绝对领先的优势， 作为 第三方卖家要么选择避开这些品类，要么进行差异化创新。 （四）苹果：封闭生态（四）苹果：封闭生态 尽管搭载苹果 iOS 操作系统的移动智能终端设备在全球的市场 份额远低于 Android 操作系统，但因其相对封闭的生态系统并创造了 移动应用市场绝大多数收入， 成为几乎所有应用软件开发商无法忽视 和回避的存在，由此也遭到不少垄断质疑。 苹果的生态是围绕 i

28、OS 系统所展开的， 其关键举措是确立了 APP Store 在 iOS 系统中的唯一合法性。苹果不允许 iPhone 上安装除自家 应用商店以外的任何应用商店， 也不允许用户从网络或其他地方下载 应用，APP Store 成为应用开发者与最终用户交互的唯一通道。随着 iPhone 手机的成功， 吸引了越来越多的第三方开发者加入 iOS 生态系 统中，APP 数量达到数百万款，由苹果制定和实施的 APP Store 相关 14 规则成为影响市场竞争的重要因素。其中，最受争议的就是“苹果税” 的问题。 苹果规定用户不能直接向应用程序开发者支付使用其应用程 序或相关数字服务的费用，而必须通过苹果支

29、付系统进行购买，苹果 从中抽取最高 30%的佣金，然后将剩余费用给开发者。7很多开发者 认为这个定价过高， 严重侵蚀了开发者或相关数字服务提供者的收入， 也可能造成苹果用户购买相同数字服务的价格高于安卓用户情况， 涉 嫌损害消费者利益。此外，由于苹果自身提供的相关数字服务无需缴 纳这部分佣金，而且可以更深入的访问用户信息，客观上造成相关数 字服务提供商的不公平竞争问题。 三、全球主要国家数字平台竞争监管态势 尽管各方对数字平台看似过“大”的影响力产生了质疑， 但数字市 场具有赢者通吃、双边市场、动态竞争等内在特性，单纯以平台体量 难以准确衡量对市场竞争的影响。针对数字平台的快速崛起，全球主 要

30、国家市场竞争监管部门均予以高度关注， 不断提升数字市场竞争政 策的认识，依据本国实际情况采取了差异化的反垄断策略。 （一）欧洲持续加强数字平台反垄断监管（一）欧洲持续加强数字平台反垄断监管 近年来，欧盟以频繁的反垄断调查和高额罚款表明，已经成为数 字市场竞争案件的执法中心。2019 年，欧盟对数字平台的反垄断监 管继续保持高压态势，并不断创新方式方法，对全球数字平台反垄断 7 苹果向电影、视频、音乐、游戏、电子书等“数字内容产品”销售商收取 15-30%的费用，但不收取实体 产品和服务销售商的费用。 15 监管形成重要示范作用。 欧盟围绕数字平台的反垄断执法持续活跃。 一是持续保持反垄断 高压

31、态势。2019 年，欧委会完成了谷歌反垄断执法第三案，判定谷 歌滥用在线搜索广告中介市场支配地位， 与第三方网站签订限制性条 款，阻止竞争对手发布搜索广告，并处以 14.9 亿欧元罚款。同时， 欧委会也对亚马逊和苹果开启反垄断调查， 重点聚焦数字平台是否利 用组织市场和数据收集利用上的优势，优待自营商家，同时表示将继 续研究谷歌是否通过旗下 Google Jobs 业务影响了求职搜索市场的公 平竞争。二是使用“事前”手段强化监管。2019 年 10 月，欧委会对博 通（Broadcom）涉嫌独家交易的行为发布了临时禁令，这是欧盟自 2001 年来首次使用临时措施。 作为一种重要的“事前”手段，

32、 临时禁令 将弥补“事后”调查耗时长、变化快等缺陷。欧盟委员会竞争专员维斯 塔格（Margrethe Vestager）认为，“在快速发展的市场中，这是一种 快速有效执行竞争规则的方法”。鉴于数字平台也具有相应特征，针 对博通的事前禁令也极有可能成为未来应对数字平台垄断的新工具。 表 3欧盟数字市场反垄断调查及执法态势 平台平台案例要点案例要点监管机构监管机构焦点与分析焦点与分析 2019 年年 3 月月 谷歌谷歌 谷歌通过其广告服务 “AdSense”在合同中要求客 户拒绝竞争对手的搜索广 告。 欧委会 罚款 14.9 亿欧元。对数字市 场的拒绝交易和限定交易行为予 以认定。 2019 年年

33、 4 月月 Steam Steam 与五大游戏经销商联 合进行游戏锁区，限制消费 者跨区购买廉价游戏。 欧委会 开展反垄断调查。平台与游 戏经销商间涉嫌纵向协议。 2019 年年 5 月月 苹果苹果 苹果滥用 App Store 商店偏 袒自家服务苹果 Music，对 其他应用上的支付收取 30%费用。 欧委会 开展反垄断调查。平台双重 角色与公平竞争问题；滥用在线 支付市场支配地位拒绝交易或限 定交易问题。 16 2019 年年 7 月月 亚马逊亚马逊 亚马逊利用其既提供市场 服务与销售在线商品的双 重角色，获得竞争对手产品 敏感信息，宣传自身产品销 售活动。 欧委会 正式开展反垄断调查。平

34、台 双重角色与公平竞争问题；数据 获取和使用问题的合理边界。 来源：中国信息通信研究院绘制 欧洲各国监管机构将隐私保护、平台规则透明化、数据安全等更 多因素纳入反垄断监管范畴。德国联邦卡特尔局（FCO）在 Facebook 反垄断案中，首次将隐私视为重要的质量标准纳入反垄断监管，认为 平台强迫用户允许其无限制地收集其他接入 Facebook API 的数据， 实质上对消费者形成了“剥削性”滥用。 法国竞争管理局认定谷歌在暂 停涉嫌发布欺骗性广告的客户时，采取了不公平地行为，具体表现在 数字平台规则的不透明，以及执行平台规则时采取了不公平的行动。 英国竞争和市场管理局 （CMA） 对亚马逊的“少

35、数股权投资”开展调查， 认为其对英国餐饮外卖公司 Deliveroo 的投资活动，可能使亚马逊获 得大量具有商业价值的数据。CMA 已对亚马逊下达了初步执行令， 要求其暂停投资行为。CMA 还针对眼球追踪技术公司 Tobii AB 对 Smartbox 的收购发布了首例恢复原状命令， 要求已经完成交割的收购 恢复到交割前状态。随着英国脱欧进程的推进，英国竞争和市场管理 局的执法范围还将进一步扩大，从而对全球规则形成更大影响力。 表 4欧盟主要成员国数字市场反垄断调查及执法态势 平台平台案例要点案例要点监管机构监管机构焦点与分析焦点与分析 2019 年年 2 月月 Facebook Facebo

36、ok强迫用户允许其 无限制收集其他接入 FacebookAPI 的数据。 德国联邦 卡特尔局 暂停行为并整改。认定数据 资源是构成公司经济支配地位的 关键因素，基于消费者福利受损 的竞争损害理论，判定存在剥削 性滥用，要求内部数据剥离。 17 2019 年年 7 月月 亚马逊亚马逊 亚马逊对英国外卖平台 Deliveroo 进行股权投资。 英国竞争和 市场管理局 开启对少数股权投资的反垄 断调查。 2019 年年谷歌谷歌 谷歌不公平地暂停了涉嫌 发布欺骗性广告的客户 法国竞争 管理局 对谷歌处以 1.5 亿欧元罚款。 对数字平台 “不透明”规则， 以及 平台执行规则中的不公平行为进 行了查证。

37、 2020 年年 3 月月 苹果苹果 苹果与批发商达成协议， 统一控制价格并不相互竞 争，对非实体店和直营店 实行供应限制等，对独立 经销商构成不正当竞争。 法国竞争 管理局 对苹果处以 11 亿欧元罚款， 对苹果的两家批发商科技数据公 司和英迈公司，分别被处以 7611 万欧元和 6297 万欧元的罚款。 来源：中国信息通信研究院绘制 欧洲数字经济产业实力部分影响了其反垄断政策选择。 与美国相 比，欧洲缺乏大型数字平台，中小企业占据主体，在技术研发、商业 模式、用户服务等领域均缺乏竞争优势。欧盟竞争法首先服务于维护 共同市场、协调成员国发展的总体目标，同时特别强调对中小企业创 新与发展的保护

38、，欧盟运行条约欧盟小企业法案等诸多法律 法规也明确了中小企业对欧盟经济发展的重要作用。 鉴于数字市场具 有“赢者通吃”等内在特性，中小平台往往更难与大平台竞争。因此， 部分批评声音指出，欧盟的反垄断政策也存在日益政治化的倾向，甚 至在某种程度上成为一种特殊的贸易保护工具。 欧盟未来将延续严格竞争监管风格。 2019 年 9 月， 以“铁腕”著称 的欧盟委员会竞争专员维斯塔格在结束五年任期后， 再一次被任命为 竞争专员，同时出任欧盟委员会执行副总裁，主持欧盟 2019 至 2024 年“构造适应数字时代的欧洲”优先事项， 这意味着欧盟很可能继续延 续其较为严格的竞争监管风格。从 2020 年初公

39、布的塑造欧洲数字 未来战略来看，“公平有竞争力的数字经济”被视为该战略的三大支 18 柱之一，在实现该支柱的关键行动上，将继续评估数字时代欧洲竞争 法的适用性（2020-2023 年），同时对特定行业发起调查（2020 年）。 为实现数字经济领域的公平竞争，欧盟还将尽快推出新的数字服务 法案，进一步强化平台责任，明确在线市场运行规则。 欧盟部分成员国呼吁内外有别的竞争政策，培育“欧洲冠军”。在 欧盟内部， 维斯塔格主持的反垄断监管不仅对美国为主的全球性数字 平台施加了压力， 也制约了欧洲在轨道交通等多个领域的企业间并购， 引起了成员国的不满。部分成员国认为，恪守自由竞争而对市场“袖 手旁观”的

40、理念已经变得越来越不合时宜， 对产业政策一刀切地说不， 将导致欧洲在与中美两大国的竞争中严重落后， 欧盟当前的竞争政策 已不利于“欧洲冠军”的诞生。2019 年 7 月，德国、法国和波兰签署了 共同宣言，要求欧委会在反垄断监管上放松对欧洲企业的并购审批， 加强对硅谷巨头的监管，重新评估外国企业、特别是美国科技企业对 欧洲初创公司的“恶意”收购；同时强化产业政策支持，以欧委会牵头 促进欧洲企业间合作等。为回应欧盟内部对产业政策的广泛呼声，欧 盟在2019-2024 战略议程的四个优先事项中，增加了“发展强大充 满活力的经济基础”。但从实现这一优先事项的具体措施来看，仅重 点强调了数字革命和人工智

41、能领域的基础设施和联通性建设， 减少研 究、开发和创新碎片化，同时仍坚持将促进市场公平竞争作为谋取全 球竞争力的基本战略。 预计未来欧盟内部围绕“欧洲冠军”的竞争政策 与产业政策之争仍将继续， 欧盟也将力图在数字市场上保持产业政策 和竞争政策的平衡。 19 （二）美国对数字平台反垄断监管由宽松转向审慎（二）美国对数字平台反垄断监管由宽松转向审慎 2019 年以来，美国针对数字平台的执法调查异常活跃，从传统 上以私人诉讼为主的较为宽松的市场监管， 转向审慎的反垄断执法调 查。 美国对数字市场监管态度的转变是其强化数字平台监管的重要趋 势之一。 针对四大数字平台同时开启反垄断调查。2019 年 6

42、 月，美国联 邦贸易委员会（FTC）、司法部（DOJ）、众议院以及多个州的总检 察官陆续宣布，将针对谷歌、Facebook、亚马逊、苹果四家大型数字 平台开启反垄断调查。目前，执法机构正在从平台内部和企业用户端 积极搜集数据，围绕数字平台非中立、初创企业收购、数据收集利用 等一系列议题分析数字平台行为对市场竞争的影响。FTC 主席 Joe Simons 在 2019 年 8 月对媒体披露， 认为针对 Facebook 等数字平台的 调查将在 2020 年底大选前结束。 联邦和州双层执法同步推进。在联邦层面，FTC 和 DOJ 延续备 忘录合作形式，初步划定平台调查职责，由 FTC 负责 Fac

43、ebook 和亚 马逊的调查， DOJ 重点调查谷歌和苹果， 不过随着调查深入也不排除 调查对象的调整， 如目前司法部已表示将依据不同角度介入 Facebook 反垄断调查。为提升数字市场监管能力，FTC 自 2018 年 9 月起就已 召开 14 场“二十一世纪竞争和消费者保护系列听证会”，邀请各领域 专家对数字市场竞争重大问题进行公开研讨，并于 2019 年 2 月在竞 争局下创设了由 17 名对数字产业具有专业知识的律师和一名技术专 家组成的技术工作组（Technology Task Force），进一步强化涉及数 20 字平台的反垄断调查能力。 州检察长独立于司法部的执法意愿日益凸 显

44、。在联邦政府行动之外，各州也显示出更为积极的监管意愿，在反 垄断和隐私保护事务上采取了积极行动。2019 年 8 月，纽约州在通 过的禁止黑客和改善电子数据安全法案（Shield Act）法案中强 化了州检察长的执行权力，多个州的检察长也在 T-Mobile 和 Sprint 并购案中主动发起调查。目前，以德克萨斯州为代表的 48 个州检察 长联合针对谷歌、以纽约州为代表的 47 个州检察长联合针对 Facebook 开展了反垄断调查。 不过， 从以往州检察长的联合调查来看， 数字平台企业仍能通过逐个谈判的方式与各州分别达成和解， 已发起 的调查的后续走向仍值得高度关注。 表 5美国数字市场反

45、垄断调查及执法态势 平台平台案例要点案例要点监管机构监管机构焦点与分析焦点与分析 2019 年年 6 月月 Facebook 并购 Instagram/WhatsApp 是否 阻碍市场创新和自由竞争； 禁止 外部社交服务使用“社交图谱” 美国 FTC 众议院 州检察长 开展反垄断调查。 聚焦 如何认定早期并购是 否阻碍创新， 平台封闭 是否具有正当性 2019 年年 6 月月 谷歌谷歌 在线广告市场排除、限制广告 商；偏向自家产品干预搜索排 序；并购问题；用户信息保护问 题等。 美国司法部 众议院 州检察长 开展反垄断调查。 涉及 多个欧盟反垄断调查 的类似问题， 重点调查 垄断地位传导问题。

46、 2019 年年 6 月月 亚马逊亚马逊 利用平台优势收集第三方数据 改善自营商品， 打压中小规模经 销商等。 美国 FTC 众议院 开展反垄断调查。 重点 调查平台需在何种程 度上保持中立， 如何使 用从第三方获取的数 据。 2019 年年 6 月月 苹果苹果 软件商店对应用搜索结果排序 倾向于自家开发软件； 不公平对 待应用软件收取 30%收入作为 佣金，第三方独家维修等。 美国司法部 众议院 开展反垄断调查。 涉及 平台中立问题、 算法滥 用问题等。 来源：中国信息通信研究院绘制 国内压力是美国转变数字平台竞争监管态度的深层次原因。 自里 21 根时代起，无论两党如何更替或政策如何摇摆，

47、美国政府始终坚持对 市场的有限干预。1992 年之后，即便是倾向于加强大企业监管的民 主党人，也放弃了将反垄断列入竞选纲目的主张，美国社会针对反垄 断的讨论始终维持在较为狭窄的技术性争论之中。但是，自 2008 年 金融危机以来，虽然美国经济总体上实现了复苏，但国内经济结构不 平衡的深层次问题始终没有解决。贫富差距拉大、制造业萎靡不振， 已成为制约美国发展的重要内在原因。为促进经济发展，政府坚持宽 松的市场环境，减少对并购等活动的干预，导致各行业市场集中度不 断提高，催生了一大批巨头企业。在美国经济结构变革的大背景下， 科技企业在驱动经济创新发展的同时，也因聚集大量财富、攫取超额 报酬而频遭质疑。在 2019 年 7 月 16 日的国会众议院听证会上，议员 们公开表达了对硅谷科技企业日益增长的失望情绪， 认为数字市场集 中度的不断增加和数字平台的日益封闭， 已经对美国的发展和创新构 成了风险。面对贫富差距增大造成的巨大压力，开启数