朗润园观点.html.pdf

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1、林张论战与朗润园精神（代序） 2016年11月9日下午，北京大学国家发展研究院举办了一场“产业政策思辨会”，院里的两位教授林毅夫、张维迎同台交锋。虽然经济学家之 间有不同的观点是一件十分平常的事情，但同一个单位的两位经济学家在几百名现场观众和数十万名网民面前公开辩论一个经济政策问题，应 该是第一次。从这个意义上说，这场讨论应该被写入中国经济学的历史。 辩论的组织者和参与者大概并不指望一次这样的讨论就能统一对于产业政策问题的看法。在1932年2月的伦敦开始的那场在凯恩斯和哈耶克之 间的争论，到今天也还没有结束。其实，林毅夫和张维迎之间的这场争论，在一定程度上也是凯恩斯和哈耶克之间的那场争论的继续

2、。虽然事 后有学者评论说，林张对产业政策的定义并不一致，但毕竟通过这场讨论，他们观点的异同之处已经亮在了明处。 应该说，举办这样一场公开辩论的最主要的目的，是倡导朗润园一直在坚持践行的“和而不同”的学术风气。林张短兵相接的争论，甚至一些 激烈的语言，可能已经在很多观众的脑海中留下了深刻的印象。但其实还有公众不容易看到的另一个画面，在2015年年末朗润园的新年联欢 晚会上，林张并肩而坐，一起观看节目，一起开怀大笑。只有把这两个画面放在一起，才能完整地反映朗润园的精神风貌。 这次关于产业政策的争论并不是林张之间的第一次交锋，在1995年的“北大交火事件”中，他们就国企改革的方向发生了争论。在201

3、4年，他 们再次就政府定位和后发优势问题展开辩论。而这次关于产业政策的争论始于2016年暑假期间，8月21日，林毅夫老师在上海的一个研讨会上 发表了“经济发展有产业政策才能成功”的报告。四天之后，张维迎老师在西安的一个论坛上做了“为什么产业政策会失败”的演讲。 由此开启了一场关于产业政策问题的全民大讨论。一时间，关于产业政策的各种观点充斥几乎所有的论坛、微信群和媒体平台，经济学家、政 府官员和社会大众纷纷发表各自的观感，有的支持林老师，有的赞成张老师，有的则各打五十大板。林张也间接地通过媒体渠道交了几次手。 但隔空打炮，无论对辩论双方还是“吃瓜群众”来说，都难免有一种意犹未尽的感觉。于是，我建

4、议二位面对面地坐下来做一次讨论，他们均 表示愿意参与。原本的设想是做一次闭门研讨，主要是担心不准确的媒体报道误导公众，但院长姚洋认为，公开辩论更能体现朗润园和而不同 的精神。出乎意料的是，两位老师都毫不犹豫地答应了。就这样，一场轰动全国的政策辩论便隆重登场。后面的故事大家都已经知道了。 辩论会之后，有不少朋友问我对这场争论的看法，赞同林还是支持张？这个问题很难回答，这主要是因为我并不研究产业政策，无论说什么， 都可能会有不专业之处。但如果问我的经济学直觉，在这个问题上，我可能就是典型的“一方面和另一方面”型学者。对于两位的立场，我都 有赞同与保留之处。 从提出政策建议的目的出发，我赞同林老师关

5、于经济发展需要产业政策的主张，这对于面临产业升级压力的国家尤其如此。但其实我也很担 心，倘若没有适当的制度约束，“有为政府”很容易演变成“乱为政府”。正如林老师所说，世界上的大部分产业政策都不成功。因此，我又同 意张老师的主张，如果不能保证政府做好事，不如让政府少做事。但对张老师的“产业政策就是穿了马甲的计划经济”和“不存在市场失灵”这 样一些判断，我尚留有很大的疑问。 但这些并不影响我对二位的尊敬。在我的心目中，林老师是一位勤奋的经济学家，在努力地尝试着为发展中国家探寻一条走向繁荣的道路。而 张老师则更像是一位执着的意见领袖，时刻提醒我们，在现实生活中政府失败的后果要比市场失灵严重许多。 根

6、据他们对政府与市场的不同定位，公众很容易把林张看作分处中国经济学家光谱两端的代表人物。但如果做更进一步的了解，会发现他们其 实有很多共同之处。在20世纪80年代，作为中央政府的智库成员，他们都已经活跃在政策分析的第一线。他们都曾留学海外，师从诺贝尔经 济学奖获得者，他们也都在对现代经济学做深刻的反思。后来他们作为联合创始人，一起建立了中国经济研究中心，致力于推进现代经济学的 教学与研究。 朗润园“和而不同”的精神，是由创始人和早期加入的学者一起共同倡导并发展起来的。用姚洋院长的话说，朗润园的精神传承，可以追溯到 20世纪80年代风云一时的发展所和体改所，以及在20世纪90年代处于鼎盛时期的留美

7、经济学会。朗润园早期的一些骨干老师几乎都来自于这 几个机构，他们既脚踏中国经济的现实，又手握现代经济学的原理。在学术问题上，不强求思想统一，而追求“百花齐放”与“和而不同”。 过去20多年来，朗润园的老师们一直在积极参与甚至引领关于经济改革问题的公共讨论。最近发生的这场林张论战，不是朗润园学者之间的 第一次交锋，当然也肯定不会是最后一次。 黄益平 北京大学国家发展研究院 第一部分 产业政策与制度 产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角 林毅夫 许多国家的产业政策失败，但是尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持持续发展的发达国家。对发达 国家和发展中国家的经济发展而言，产业

8、政策之所以需要，是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努 力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身难以克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。由于发达国家和发展中国 家的政府所能使用的资源都是有限的，不能对所有的技术创新和产业升级都提供帮助，因此，只能策略性地使用其有限资源，优 先帮助能对经济持续发展做出最大贡献的产业。这种有选择性地使用资源帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题的措施就 是产业政策。经济学家不能因为怕产业政策失败而对产业政策一概反对，也不能因为产业政策是经济发展的必要条件就无条件地 支持一切产业政策，而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府

9、在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。 本文从新结构经济学的视角分析为何经济发展需要产业政策才能成功，为何多数产业政策失败，以及我国如何才能制定有效的产 业政策。 一个国家经济发展的本质是人均收入不断增加，其前提是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径： 一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到 附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，这两者的实现需要“有效的市场”与“有为的政府”的共同作用。 “有效的市场”的重要性在于，引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，这样，生产出来的产品在国

10、内市 场、国际市场的同类产品中，成本才会最低，才会最有竞争力，企业才能获得最大的利润，整个经济才可以创造最大的剩余和资 本积累，使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集转变，为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新 产业、新技术提供物质基础。企业家按照比较优势发展经济的前提，则是必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格 体系。如果有这样的价格体系，企业为了自己的利润和竞争力，就会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择合适的技术和产业， 这种价格体系只有在充分竞争的市场中才会存在。所以，按比较优势发展产业、选择技术的前提是，要有一个“有效的市场”。 在经济发展过程中，“有为

11、的政府”也必不可缺。首先，这是因为经济发展是一个资源必须随着要素积累、比较优势变化， 不断从现有技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价值更高的产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中，必须 要有“第一个吃螃蟹的企业家”，如果没有其他必要的安排，第一个吃螃蟹的企业家倘若失败，将承担所有成本，并让后来者知 道螃蟹不可吃，不去犯同样的错误。倘若成功了，后来者将会随之涌进，第一个吃螃蟹的企业家不会有垄断利润。也就是，如果 没有其他必要的安排，对于第一个吃螃蟹的企业家而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管失败还 是成功都给后来者提供了有用的信息。因此，政府需要给第一个吃

12、螃蟹的企业家一定的激励，这样，企业家才会有积极性去冒这 个风险。发达国家的专利制度发挥的就是这种功能。发展中国家的技术创新和产业升级，一般是在国际的技术和产业链内部来进 行，多数情况下不能给予专利，但是，仍然需要给第一个吃螃蟹的企业家以必要的激励。当然，这种激励需要找到其他合适的替 代方式。 其次，第一个吃螃蟹的企业家成功与否，并不完全决定于企业家个人的勇气、智慧和企业家才能。例如，要进入一个新的产 业，所要求的从业人员的技能和以往的产业不尽相同，第一个吃螃蟹的企业家如果完全靠自己培训员工，后来的企业可以以稍高 的工资聘走拥有新技术的员工，而使第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失。新产业所需的资本规模

13、和风险也通常会比原有的产业大， 需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配，这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。 随着技术创新、产业升级，以及资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的 基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力范围。随着一个 国家的发展，技术和产业会越来越接近国际前沿，新的技术创新和产业的升级需要与这些新技术和新产业相关的基础科学的突 破，基础科学的研发属于公共产品范畴，其发现不能申请专利，企业家不会有积极性持续地从事这方面的研究。凡此种种困难，

14、均需要一个“有为的政府”来协调不同的企业加以克服，或是由政府自己直接提供相应的服务。只有这样，技术创新和产业升级 才能顺利进行。 在经济发展过程中，发展中国家的政府可动员和配置的资源有限，不可能满足各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性 补偿，以及完善所有相应条件的要求。因此，和企业一样，发展中国家的政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济和社会 回报做出甄别，按“伤其十指不如断其一指”的精神，以“产业政策”集中有限资源，协助企业家从事那些回报最高的技术创新 和产业升级，只有这样才能促进经济最好最快地发展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同样，发达国家的政府也 必须对其企业家所要

15、从事的新一轮的技术创新和新产业发展所需要的基础科研给予支持。由于发达国家可以用来支持基础科研的 经费并非无限，因此，也和发展中国家一样，必须根据可能的回报来配置有限的科研资源，这种配置就是一种产业政策。 许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的 目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补 贴来生存。成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业，所谓有潜在比较优势的产业指的是该产业的要素生产成本在开放 竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太

16、高，总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能 针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业 迅速变成具有竞争优势的产业。 在我国当前经济发展进入新常态之后，如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用，推动产业从中低端向中高 端，以及将来从中高端向高端升级，实现可持续的中高速增长？从新结构经济学的视角，根据现有产业和国际前沿的差距，可将 我国的产业分成五种不同类型，政府因势利导的作用各有差异。 第一种是追赶型产业。2014年，我国人均GDP为7500美元，同年美国的人均GDP是57101美元，德国是44999美

17、元，日本 是38491美元，韩国是24329美元。这种人均GDP的差距反映的是劳动生产率水平的差距，代表我国现有产业的技术和附加值水 平比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。 对于追赶型产业，我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业像吉利汽车、三一重工那 样，到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年的国际金融危机以来， 经济发展乏力，很多拥有先进技术的企业经营不好，低价求售，出现了许多好的并购机会。 在没有合适的并购机会时，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企业像

18、华为、中兴那样，到海外设立研发中心，直接利 用国外的高端人才来推动技术创新。 另外，各地政府也可以筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品，根据其地区比较优势，创造这些产业所需的基 础设施，改善营商环境，到海外招商引资，把那些高端制造业产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约 占世界的14%，在新常态下，每年6.5%以上的增长意味着我国每年对世界贡献将近1个百分点的增长。现在世界每年的经济增长 在3个百分点左右，也就是说，我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要 提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外许多高端生产

19、企业会有很高的积极性到国内设厂生产，以满足我国不断 扩大的需求，并以我国为生产基地，供应世界各地的市场。江苏省太仓市的中德企业合作园区2012年被工信部授予“中德中小 企业合作示范区”，到2014年年底吸引了220家德国企业入园，投资总额达20亿美元，这是一个很好的案例。在中高端产业的 招商引资上，我国仍处于大有作为的机遇期。 第二种是领先型产业。我国作为中等偏上国家，有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先水 平或已接近国际最高水平。领先型产业必须自主研发新产品、新技术，这样才能继续保持国际领先地位。 自主研发包括两种不同性质的活动：新产品、新技术的“开发”，以及新产

20、品、新技术开发所需的“基础科研的突破”。企 业开发的新产品、新技术可以申请专利，这类活动理当由企业自己来进行。但是，基础科研不仅投入大、风险高，而且其产品 是“论文”，属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性。 美国这样的发达国家，绝大多数产业属于领先型产业，技术创新和产业升级所需的基础研究，绝大多数是由美国国家科学基 金会资助高校，或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行，欧洲、日本等发达国家或地区也以政府的资金支持类 似的机构来进行这方面的基础研究。我国自然也必须采取同样的方式来支持领先型产业的新技术和新产品开发所需的基础科研。 我国中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金

21、，支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研，支持企业 开发新产品、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此 突破的基础上再各自开发新产品、新技术。在企业新技术和产品开发取得突破后，中央和地方政府也可以通过采购，帮助企业较 快地形成规模化生产，以降低单位生产成本，提高产品的国际竞争力。 领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，以开发市场，中央和各地政府也需要在人才培训、资 金、法律、领事保护、投资保护上给予相关企业海外拓展必要的支持。 第三种是退出型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失比较优势的产业，另一

22、类是在我国还有比较优势，但是产能有富余 的产业。 劳动密集型出口加工业是最典型的第一类产业。这类产业最主要的成本是工资成本。目前，我国一线工人的月工资是 30004000元人民币，相当于500600美元。到2020年“十三五”结束，实现十八大提出的两个“翻一番”目标，加上人民币 升值，普通工人的月工资至少会上升到1000美元。这类产业在我国失掉比较优势是不可逆转的趋势。 面对这种挑战，我国劳动密集型出口加工产业中的一部分企业可以升级到品牌、研发、品管、市场渠道管理等高附加值的微 笑曲线两端。从事生产加工的多数企业则只能像20世纪60年代以后日本和20世纪80年代以后亚洲四小龙的同类产业中的企业

23、那 样，利用其技术、管理、市场渠道的优势，转移到海外工资水平较低的地方去创造第二春，把我国的GDP变为GNP，否则必然 会因竞争力丧失、海外订单流失而被淘汰掉。这些加工企业在海外的成功也将给我国相关产业中附加价值比较高的中间部件和机 器设备的生产企业提供海外市场，成为我国产业转型升级的拉动力。 我国各种劳动密集型出口加工产业，绝大多数在一些市县形成产业集群，这些产业集群所在地的地方政府可以采取以下两种 因势利导的政策：一是提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等，鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端，经营 品牌的企业则可以对其新产品开发的费用给予和高新产业研发费用一样在税前扣除的待遇；

24、二是协助所在地加工企业抱团出海， 提供信息、海外经营人才培训、资金支持，以及和承接地政府合作设立出口加工园区等，帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势 来提高竞争力，创造企业的第二春。 根据这一思路，我国劳动密集型出口加工产业应向何处转移？我国是一个13亿人口的大国，第三次工业普查显示，整个制 造业的从业人员高达1.25亿人。以人口规模相对较小的越南、柬埔寨、老挝、孟加拉等国而言，我国的劳动密集型出口加工产业 稍微往那些国家转移，马上就会带动其工资和我国一样迅速上涨，实际上这正是近些年来这些国家出现的情形。 从人口和劳动力供给而言，非洲现在有11亿人口，大量是富余的农村年轻劳动力，和我国20世纪8

25、0年代初的状况一样，目 前的工资水平仅为我国的1/101/4，是承接我国劳动密集型出口加工产业最合适的地方。但一个地方要成为现代制造业出口加 工基地，除了工资水平低以外，当地的生产企业还必须具备比较现代化的管理和技术能力，以及国际买家对当地企业的产品质量 和按时交货的信心。非洲国家现在遇到的发展瓶颈是，基础设施薄弱，国际买家对非洲企业的管理、技术、产品质量和按时交货 的能力缺乏信心。如果我国中央政府和劳动密集型出口加工产业所在地的地方政府在“一带一路”和“中非命运共同体”的合作 框架下，能够帮助非洲国家学习和吸取中国在招商引资方面的经验，设立工业园区，改善基础设施，提供一站式服务，以发展产 业

26、集群的方式将我国的劳动密集型出口加工企业吸引过去，非洲也能快速发展起来。 2012年东莞的华坚鞋业在埃塞俄比亚投资设厂迅速获得成功就是一个很好的实例。华坚在国内的工资占总成本的22%，埃 塞俄比亚工人的工资水平只有国内的10%，工人生产效率是国内的70%，工资总额实际上只有国内总成本的3%，下降了19个百 分点。华坚所有的原材料来自国内，产品全部出口，物流成本从在国内占总成本的2%增加到8%，扣除物流成本高出的6个百分 点，共节省了13个百分点。埃塞俄比亚和许多非洲国家目前处于工业化的早期，大量剩余年轻劳动力滞留在劳动生产率水平极 低的农业和服务业，劳动密集加工制造业在未来10年或更长的时间里

27、工资水平基本能够维持不变，去的企业多了，生产规模扩 大，物流成本将下降。所以，我国企业到那儿投资的利润水平还会随着生产规模扩大而上升。 随着我国国内工资水平的上涨，许多20世纪八九十年代转移到我国大陆的台资、港资以及韩资劳动密集型出口加工企业已 经转移出去，我国自己的劳动密集型出口加工企业则因为不熟悉国外投资环境，缺乏海外经营管理人才而仍滞留国内。劳动密集 型出口加工产业集群所在地的政府，可以给企业提供合适发展出口加工产业的国家信息，和承接地政府做好对接，帮助他们学习 中国的招商引资经验，设立工业园区，营造良好的投资和经营环境，会同行业协会因势利导，协助我国的企业抱团到那里投资。 我国的商务、

28、外交等中央部门，以及中国进出口银行、国家开发银行、中非基金等金融机构也要在投资保护、签证便利和金融上 给予走出去的企业必要的支持。 退出型的第二类产业包含钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。这些产业近些年在我国发展很快，机器设备很新，技 术相当先进，生产能力是按满足过去高速增长所需的投资形成的。我国进入新常态以后，增长速度从过去36年年均9.7%的高速 回落到现在7.0%左右的中高速，这些产业在国内也就出现了不少过剩产能。但是，这些产业的产品在非洲、南亚、中亚、拉丁 美洲等发展中地区还严重短缺，我国政府可以像支持劳动密集型出口加工产业向非洲转移那样，以同样的方式支持这些富余产能 产业中的企

29、业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、和我友好、基建投资需求大的发展中国家。这样的投资既使这 些企业摆脱困境，又帮助那些发展中国家发展，是一个双赢的选择。 第四种是“弯道超车型”产业。此类产业的特征是人力资本需求高，研发周期短。相对于一种新药的研发周期可能历时10 年以上，成本投入高达10亿美元，信息、通信产业的软件、手机等，研发周期仅为几个月或一年，这些产业属于人力资本需求 高、研发周期短的“弯道超车型”新兴产业。在这类产业的发展上，我国拥有国内市场巨大、科技人才多、完备的生产加工能 力、能够把概念迅速变成产品等优势，并已经出现了华为、中兴、阿里巴巴、腾讯等成功的企业。各地政府可以

30、针对这类型企业 发展的需要，提供孵化基地，加强知识产权保护，鼓励风险投资，制定优惠的人才和税收政策，支持国内和国外的创新性人才创 业，利用我国的优势，推动弯道超车型产业在当地的发展。 第五种是战略型产业。这类产业通常资本非常密集，研发周期长，投入巨大，我国尚不具备比较优势。但是，其发展关系到 我国的国防安全，如大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。战略型产业有一个特性，即它不能完全依靠市场，需要有 政府的保护补贴才能发展起来。过去，政府的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现的。十八届三中全会 提出全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，要素价格的人为扭曲将会被消

31、除，今后应由财政直接拨款来补贴这类 企业。在美欧等发达国家或地区，不论国防安全型战略产业是民营还是国有，都由政府财政直接拨款来支持其新产品、新技术开 发，并以政府采购和推广到其他国家来支持其产品的生产。 对战略型产业的扶持是国家行为，应该由中央而不是由地方财政来承担。但是，这类型产业落户在哪个地方，会间接地促进 那个地方军民融合的配套产业的技术进步和产业升级。所以，各地政府可以支持鼓励配套产业的发展，并改善基础设施、子女教 育、生活环境等软硬条件，来争取战略型产业落户当地，以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。 在经济新常态下，我国仍然处于大有作为的战略机遇期。根据各种产业的特征，发挥好“

32、有效的市场”和“有为的政府”两 只手的作用，推动产业转型升级，即使在相对不利的国际外部环境下，我国的经济在“十三五”期间也仍然能够保持6.5%以上 的中高速增长，到2020年前后跨过人均国内生产总值12615美元的门槛，进入高收入国家的行列，为实现中华民族伟大复兴的 中国梦立下一个重要的里程碑。 第一部分 产业政策与制度 产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角 林毅夫 许多国家的产业政策失败，但是尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持持续发展的发达国家。对发达 国家和发展中国家的经济发展而言，产业政策之所以需要，是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努

33、力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身难以克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。由于发达国家和发展中国 家的政府所能使用的资源都是有限的，不能对所有的技术创新和产业升级都提供帮助，因此，只能策略性地使用其有限资源，优 先帮助能对经济持续发展做出最大贡献的产业。这种有选择性地使用资源帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题的措施就 是产业政策。经济学家不能因为怕产业政策失败而对产业政策一概反对，也不能因为产业政策是经济发展的必要条件就无条件地 支持一切产业政策，而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。 本文从新结构经济学的视角分析为

34、何经济发展需要产业政策才能成功，为何多数产业政策失败，以及我国如何才能制定有效的产 业政策。 一个国家经济发展的本质是人均收入不断增加，其前提是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径： 一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到 附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，这两者的实现需要“有效的市场”与“有为的政府”的共同作用。 “有效的市场”的重要性在于，引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，这样，生产出来的产品在国内市 场、国际市场的同类产品中，成本才会最低，才会最有竞争力，企业才能获得最

35、大的利润，整个经济才可以创造最大的剩余和资 本积累，使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集转变，为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新 产业、新技术提供物质基础。企业家按照比较优势发展经济的前提，则是必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格 体系。如果有这样的价格体系，企业为了自己的利润和竞争力，就会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择合适的技术和产业， 这种价格体系只有在充分竞争的市场中才会存在。所以，按比较优势发展产业、选择技术的前提是，要有一个“有效的市场”。 在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可缺。首先，这是因为经济发展是一个资源必须随着要素积累、比较优

36、势变化， 不断从现有技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价值更高的产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中，必须 要有“第一个吃螃蟹的企业家”，如果没有其他必要的安排，第一个吃螃蟹的企业家倘若失败，将承担所有成本，并让后来者知 道螃蟹不可吃，不去犯同样的错误。倘若成功了，后来者将会随之涌进，第一个吃螃蟹的企业家不会有垄断利润。也就是，如果 没有其他必要的安排，对于第一个吃螃蟹的企业家而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管失败还 是成功都给后来者提供了有用的信息。因此，政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励，这样，企业家才会有积极性去冒这 个风险。发达国家的专

37、利制度发挥的就是这种功能。发展中国家的技术创新和产业升级，一般是在国际的技术和产业链内部来进 行，多数情况下不能给予专利，但是，仍然需要给第一个吃螃蟹的企业家以必要的激励。当然，这种激励需要找到其他合适的替 代方式。 其次，第一个吃螃蟹的企业家成功与否，并不完全决定于企业家个人的勇气、智慧和企业家才能。例如，要进入一个新的产 业，所要求的从业人员的技能和以往的产业不尽相同，第一个吃螃蟹的企业家如果完全靠自己培训员工，后来的企业可以以稍高 的工资聘走拥有新技术的员工，而使第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失。新产业所需的资本规模和风险也通常会比原有的产业大， 需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金

38、融制度安排和其匹配，这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。 随着技术创新、产业升级，以及资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的 基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力范围。随着一个 国家的发展，技术和产业会越来越接近国际前沿，新的技术创新和产业的升级需要与这些新技术和新产业相关的基础科学的突 破，基础科学的研发属于公共产品范畴，其发现不能申请专利，企业家不会有积极性持续地从事这方面的研究。凡此种种困难， 均需要一个“有为的政府”来协调不同的企业加以克服，或是由政府自己直接提供相应

39、的服务。只有这样，技术创新和产业升级 才能顺利进行。 在经济发展过程中，发展中国家的政府可动员和配置的资源有限，不可能满足各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性 补偿，以及完善所有相应条件的要求。因此，和企业一样，发展中国家的政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济和社会 回报做出甄别，按“伤其十指不如断其一指”的精神，以“产业政策”集中有限资源，协助企业家从事那些回报最高的技术创新 和产业升级，只有这样才能促进经济最好最快地发展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同样，发达国家的政府也 必须对其企业家所要从事的新一轮的技术创新和新产业发展所需要的基础科研给予支持。由于发达国家可以

40、用来支持基础科研的 经费并非无限，因此，也和发展中国家一样，必须根据可能的回报来配置有限的科研资源，这种配置就是一种产业政策。 许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的 目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补 贴来生存。成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业，所谓有潜在比较优势的产业指的是该产业的要素生产成本在开放 竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能 针对这些产业中的先行

41、企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业 迅速变成具有竞争优势的产业。 在我国当前经济发展进入新常态之后，如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用，推动产业从中低端向中高 端，以及将来从中高端向高端升级，实现可持续的中高速增长？从新结构经济学的视角，根据现有产业和国际前沿的差距，可将 我国的产业分成五种不同类型，政府因势利导的作用各有差异。 第一种是追赶型产业。2014年，我国人均GDP为7500美元，同年美国的人均GDP是57101美元，德国是44999美元，日本 是38491美元，韩国是24329美元。这种人均GDP的差距反映的

42、是劳动生产率水平的差距，代表我国现有产业的技术和附加值水 平比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。 对于追赶型产业，我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业像吉利汽车、三一重工那 样，到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年的国际金融危机以来， 经济发展乏力，很多拥有先进技术的企业经营不好，低价求售，出现了许多好的并购机会。 在没有合适的并购机会时，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企业像华为、中兴那样，到海外设立研发中心，直接利 用国外的高端人才来推动技术创新。

43、 另外，各地政府也可以筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品，根据其地区比较优势，创造这些产业所需的基 础设施，改善营商环境，到海外招商引资，把那些高端制造业产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约 占世界的14%，在新常态下，每年6.5%以上的增长意味着我国每年对世界贡献将近1个百分点的增长。现在世界每年的经济增长 在3个百分点左右，也就是说，我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要 提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外许多高端生产企业会有很高的积极性到国内设厂生产，以满足我国不断 扩大的需求，并以我国为生

44、产基地，供应世界各地的市场。江苏省太仓市的中德企业合作园区2012年被工信部授予“中德中小 企业合作示范区”，到2014年年底吸引了220家德国企业入园，投资总额达20亿美元，这是一个很好的案例。在中高端产业的 招商引资上，我国仍处于大有作为的机遇期。 第二种是领先型产业。我国作为中等偏上国家，有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先水 平或已接近国际最高水平。领先型产业必须自主研发新产品、新技术，这样才能继续保持国际领先地位。 自主研发包括两种不同性质的活动：新产品、新技术的“开发”，以及新产品、新技术开发所需的“基础科研的突破”。企 业开发的新产品、新技术可以申请专

45、利，这类活动理当由企业自己来进行。但是，基础科研不仅投入大、风险高，而且其产品 是“论文”，属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性。 美国这样的发达国家，绝大多数产业属于领先型产业，技术创新和产业升级所需的基础研究，绝大多数是由美国国家科学基 金会资助高校，或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行，欧洲、日本等发达国家或地区也以政府的资金支持类 似的机构来进行这方面的基础研究。我国自然也必须采取同样的方式来支持领先型产业的新技术和新产品开发所需的基础科研。 我国中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研，支持企业 开发新产品

46、、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此 突破的基础上再各自开发新产品、新技术。在企业新技术和产品开发取得突破后，中央和地方政府也可以通过采购，帮助企业较 快地形成规模化生产，以降低单位生产成本，提高产品的国际竞争力。 领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，以开发市场，中央和各地政府也需要在人才培训、资 金、法律、领事保护、投资保护上给予相关企业海外拓展必要的支持。 第三种是退出型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失比较优势的产业，另一类是在我国还有比较优势，但是产能有富余 的产业。 劳动密集型出口加工业是最典

47、型的第一类产业。这类产业最主要的成本是工资成本。目前，我国一线工人的月工资是 30004000元人民币，相当于500600美元。到2020年“十三五”结束，实现十八大提出的两个“翻一番”目标，加上人民币 升值，普通工人的月工资至少会上升到1000美元。这类产业在我国失掉比较优势是不可逆转的趋势。 面对这种挑战，我国劳动密集型出口加工产业中的一部分企业可以升级到品牌、研发、品管、市场渠道管理等高附加值的微 笑曲线两端。从事生产加工的多数企业则只能像20世纪60年代以后日本和20世纪80年代以后亚洲四小龙的同类产业中的企业那 样，利用其技术、管理、市场渠道的优势，转移到海外工资水平较低的地方去创造

48、第二春，把我国的GDP变为GNP，否则必然 会因竞争力丧失、海外订单流失而被淘汰掉。这些加工企业在海外的成功也将给我国相关产业中附加价值比较高的中间部件和机 器设备的生产企业提供海外市场，成为我国产业转型升级的拉动力。 我国各种劳动密集型出口加工产业，绝大多数在一些市县形成产业集群，这些产业集群所在地的地方政府可以采取以下两种 因势利导的政策：一是提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等，鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端，经营 品牌的企业则可以对其新产品开发的费用给予和高新产业研发费用一样在税前扣除的待遇；二是协助所在地加工企业抱团出海， 提供信息、海外经营人才培训、资金支持，以及

49、和承接地政府合作设立出口加工园区等，帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势 来提高竞争力，创造企业的第二春。 根据这一思路，我国劳动密集型出口加工产业应向何处转移？我国是一个13亿人口的大国，第三次工业普查显示，整个制 造业的从业人员高达1.25亿人。以人口规模相对较小的越南、柬埔寨、老挝、孟加拉等国而言，我国的劳动密集型出口加工产业 稍微往那些国家转移，马上就会带动其工资和我国一样迅速上涨，实际上这正是近些年来这些国家出现的情形。 从人口和劳动力供给而言，非洲现在有11亿人口，大量是富余的农村年轻劳动力，和我国20世纪80年代初的状况一样，目 前的工资水平仅为我国的1/101/4，是承接我国劳动密集型出口加工产业最合适的地方。但一个地方要成为现代制造业出口加 工基地，除了工资水平低以外，当地的生产企业还必须具备比较现代化的管理和技术能力，以及国际买家对当地企业的产品质量 和按时交货的信心。非洲国家现在遇到的发展瓶颈是，基础设施薄弱，国际买家对非洲企业的管理、技术、产品质量和按时交货 的能力缺乏信心。如果我国中央政府和劳动密集型出口加工产业所在地的地方政府在“一带一路”和“中非命运共同体”的合作 框架下，能够帮助非洲国家学习和吸取中国在招商引资方面的经验，设立工业园区，改善基础设施，提供一站式服务，以发展产 业集群的方式将我国的劳动密集型出口