《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号).doc

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1、关于农村集体土地确权登记发证的若干意见 （国土资发 2011 178 号） 国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见 各省、自治区、直辖市及副省级城市国土资源主管部门、农办（农工部、农委、农工委、农牧办）、财政厅（局）、农业（农牧、农村经济）厅（局、委、办），新疆生产建设兵团国土资源局、财务局、农业局，解放军土地管理局： 为切实落实中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（中发 2010 1 号），国土资源部、财政部、农业部联合下发了关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知（国土资发 2011 60

2、号），进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，现提出以下意见： 一、明确农村集体土地确权登记发证的范围 农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏 。 二、依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作 按照中华人民共和国物权法、中华人民共和国土地管理法、土地登记办法、土地权属争议调查处理办法、确定土地所有权和使用权的若干规定等有关法律政策文件以及地方性法规、规章的规

3、定，本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展确权登记发证工作。 农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府 国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等。 三、加快农村地籍调查工作 各地应以“权属合法、界址清楚、面积准确 ”为原则，依据土地利用现状分类（ GB/T 21010-2007）、集体土地所有权调查

4、技术规定、城镇地籍调查规程等相关技术规定和标准，充分利用全国土地调查等已有成果，以大比例尺地籍调查成果为基础，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途 （地类）等，按照统一的宗地编码模式，形成完善的地籍调查成果，为农村集体土地确权登记发证提供依据。同时，要注意做好变更地籍调查及变更登记，保持地籍成果的现势性。 凡有条件的地区，农村集体土地所有权宗地地籍调查应采用解析法实测界址点坐标并计算宗地面积；条件不具备的地区，可以全国土地调查成果为基础，核实并确定权属界线，对界址走向进行详细描述，采用图上量算或数据库计算的方法计算宗地面积。农村集体土地所有权宗地图和地籍图比例尺不小于 1：10000。牧

5、区等特殊地区在报经省级国土资源主管部门同意后，地籍图比例尺可 以放宽至 1:50000。 宅基地使用权、集体建设用地使用权宗地地籍调查，应采用解析法实测界址点坐标和计算宗地面积，宗地图和地籍图比例尺不小于 1： 2000。使用勘丈法等其他方法已发证的宅基地、集体建设用地，在变更登记时，应采用解析法重新测量并计算宗地面积。 四、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体 确定农村集体土地所有权主体遵循 “主体平等 ”和 “村民自治 ”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组 (原 生产队 )土地权属界线存在

6、的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队 )土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡(镇 )农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡 (镇 )农民集体。 属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。 涉及依法 “合村并组 ”的， “合村 并组 ”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体； “合村并组 ”后土地所有权主体发生变化、并

7、得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。 涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。 对于 “撤村建居 ”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新 建单位名称后载明原农民集体名称。 在土地登记簿的 “权利人 ”和土地证书的 “土地所有权人 ”一栏，集体土地所有权主体按 “ 组（村、乡）农民集体 ”填写。 五、依法明确农村集体土地所有权主体代表

8、 属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡 (镇 )农民集体经济组织的，乡 (镇 )集体土地所有权由乡 (镇 )政府 代管。在办理土地确权登记手续时，由农民集体所有权主体代表申请办理。 集体经济组织的具体要求和形式，可以由各省（区、市）根据本地有关规定和实际情况依法确定。 六、严格规范确认宅基地使用权主体 宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。非本农民集

9、体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村 或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在集体土地使用证记事栏应注记 “该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人 ”。非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在集体土地使用证记事栏应注记 “该权利人为非本农民集体成员 ”。 对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使

10、用情况和现状，由村委会出具证明并公告 30 天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使 用权。 七、按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证 1982 年村镇建房用地管理条例实施前，农村村民建房占用的宅基地，在村镇建房用地管理条例实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记；1982 年村镇建房用地管理条例实施起至 1987 年土地管理法实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记； 1987 年土地管理法实施后，农村村民建房占用的宅基地，

11、超过当地规定的面积标 准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。 八、认真做好集体建设用地的确权登记发证工作 村委会办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依法进行确权登记发证，确认集体建设用地使用权。将集体土地使用权依法确认到每个权利主体。凡依法使 用集体建设用地的单位或个人应申请确权登记。 对于没有权属来源证明的集体建设用

12、地，应查明土地历史使用情况和现状，认定合法使用的，由村委会出具证明并公告30 天无异议的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审批，确权登记发证。 九、妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题 违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。 十、严格规范 农村集体土地确权登记发证行为 结合全国土地登记规范化检查工作，全面加强土地登记规范化建设。严格禁止搞虚假土地登记，严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍管理制度改革或者擅

13、自通过 “村改居 ”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或 “小产权房 ”等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。 十一、加强土地权属争议调处 各地要从机构建设、队伍建设、经费保障、规范程序等各方面，切实采取有力措施，建立健全土地权属争议调处机制，妥善处理农村集体土地权属争议。 十二、规范完善已有土地登记资料 严格按照有关法律、法规和政策规定，全面核查整理和完善已有土地登记资料。凡是已经登记发证的宗地缺失资料以及不规范的

14、，尽快补正完善；对于发现登记错误的，及时予以更正。各地要做好农村集体土地登记资料的收集整理工作，保证登记资料的全面、完整和规范。各地要进一步建立健全有关制度和标准，统一规范管理土地登记资料。 十三、推进农村集体 土地登记信息化 要参照城镇地籍数据库标准（ TD/T 10152007）等技术标准，积极推进农村集体土地登记数据库建设，进一步完善地籍信息系统。在此基础上，稳步推进全国土地登记信息动态监管查询系统建设，提升土地监管能力和社会化服务水平，为参与宏观调控提供支撑，有效发挥土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用。 各省（区、市）可根据当地实际情况，细化制定农村集体土地确权登记的具体工作程

15、序和政策。 全覆盖核发 “身份证 ” 关于农村集体土地确权登记发证的若干意见政策解读 2011-11-10 | 作者： 张 晏 |来源： 中国国土资源报 | 近日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发关于农村集体土地确权登记发证的若干意见（国土资发 2011 178 号）。就相关政策要点，记者采访了国土资源部地籍管理司有关负责人。 定位：面上推进势在必行，点上难题留有余地 2010 年，中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（中发 2010 1 号）提出， “加快农村集体土地所有权、宅基地使 用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工

16、作，工作经费纳入财政预算。力争用 3 年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。 ” 加快农村集体土地登记确权发证工作，是中央从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定的高度，作出的重要决策。这项工作涉及广大农民切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远。为加快部署工作， 2011 年 5 月，国土资源部联合财政部、农业部下发关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知（国土资发 2011 60 号）文件。与此同时，对推进 工作急需的政策措施，抓紧研究、论证，争取早日形成意见。 在 60 号文件的基础上，意见集中解决推进农村集体土地确权登记发证工作急

17、需的有关政策和技术措施等问题。意见起草过程中，经反复商讨研究，吸收采纳了法学界及实践层面专家、学者的合理化建议，征求了财政部、农业部、中农办、国务院法制办等多部门意见，在充分修改完善基础上，最终形成意见。 部地籍司负责人指出，鉴于土地确权登记发证工作，全国各地情况千差万别，十分复杂，通过一个意见解决所有问题不现实，意见定位在“面上推进工作、 点上留有余地 ”。意见主要就全国普遍存在的问题明确政策措施，把一些更具体的局部地区的问题留给地方解决，允许地方细化政策。同时，目前解决的主要是研究得比较成熟、看得比较准的问题，对一时还看不准的，留待下一步解决。 范围： 坚持 “全覆盖 ”原则， “身份证 ”有别 “工作证 ” 意见首先明确了农村集体土地确权登记发证的范围，即覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。 部地籍司负责人对“全覆盖 ”原则，作了着重强调。他说，由于目前林业部 门、草原部门都有各自的法律依据，在实际工作中，落实集体土地确权登记发证全面覆盖，与林地、草地登记发证有效衔接确实存在管理上的协调难度。对此，他认为，应当坚持一点，土地证书与林权证在内的其他证书的关系，应当是 “身份证 ”与 “工作证 ”