旅游综合执法情况调研报告.docx

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1、旅游综合执法情况调研报告 旅游综合执法状况调研报告旅游综合执法状况调研报告201*-5-7国家旅游局监管司为实行国务院关于加快发展旅游业的看法，改进和加强旅游行政执法工作，国家旅游局组织开展了旅游综合执法状况专题调研。调研组在仔细探讨制定工作方案和调研提纲的基础上，实行选择典型收集资料和结合其他工作进行实地调研的方式进行，旨在了解、总结目前国内地区、城市开展旅游行政执法的基本形式及其特点、效果、阅历，形成本调研报告。一、旅游综合执法的几种形式旅游综合执法是依据旅游业综合性强，旅游立法、执法起步较晚、基础较差、力气较弱，以及我国旅游业持续快速发展，旅游行政执法任务不断加重的实际，逐步提出和发展起

2、来的。各地依据旅游业发展和旅游行政执法的实际须要，从自身条件动身，逐步建立起旅游行政执法制度和机制，形成了不同的模式，主要包括综合执法局、联合执法办公室、部门统一执法、综合执法领导小组、执法监督委员会等5种形式。（一）旅游综合执法局模式1、体制：成立独立的行政执法局，与旅游局互不隶属，而是干脆隶属于地方政府。2、队伍：执法人员由两部分构成，一部分是由原事业编制的旅游执法机构人员划转，另一部分则是从多个部门抽调。3、运作方式：实行集中办公形式。4、经费保障：执法检查经费纳入财政预算。5、典型代表：四川省阿坝州。201*年12月，阿坝州所辖的汶川、茂县、理县、松潘、九寨沟、黑水、小金、红原、若尔盖

3、等9个旅游重点县分别设立旅游市场综合执法局，为县政府直属正科级综合执法机构。办公经费由县财政核定后统一划拨，无旅游综合执法专项经费。201*年4月，阿坝州旅游市场综合执法局组建，为州政府直属正县级综合执法机构，其中的行政管理人员参照公务员管理。旅游综合执法人员由两部分构成：一部分由原州旅游执法支队事业编制人员划转，人事、工资福利关系属州旅游综合执法局；另一部分从公安、规划建设、国土、工商、物价、质监、食品药品监管、安监、卫生、文化、交通、劳动保障、宗教、环保等14个单位各抽调1人（被抽调人员实行一年一换），抽调人员的人事关系、工资福利在原单位不变，党组织关系转到州旅游市场综合执法局，抽调人员的

4、差旅费、误餐费、通讯费、补贴由州旅游综合执法局支付，并由州财政局纳入年度预算支配。（二）旅游联合执法办公室模式1、体制：通过行政体制改革，成立多个部门为成员单位的旅游联合执法办公室，成员又分为核心单位成员和非核心单位成员，核心单位成员要派人参加联合执法办公室集中办公，非核心单位成员不派人参加集中办公，但要支配人员参加办公室的联络工作。2、队伍和运作方式：办公室通常会下设特地的旅游执法大队，成员从各单位抽调。3、经费保障：执法设备由各成员单位供应，执法经费由办公室负责解决。4、典型代表：浙江省杭州市。201*年，杭州市抽调市公安局、交通局、工商局、城管执法局、物价局、质监局、卫生局、文广新闻出版

5、局、民族宗教局等部门人员，组成隶属于杭州市旅游目的地环境秩序管理工作领导小组的旅游联合执法办公室，并于201*年9月14日成立由全市多个政府部门联合组成的旅游执法支队，编制30人，同时成立了上城、下城、西湖区执法大队，强化属地管理。制定了旅游目的地管理工作实施方案，完善修订了关于加强杭州旅游目的地环境秩序管理的实施看法，下发了关于开展全市旅游目的地常态化联合执法工作的通知，标记着杭州市常态化旅游联合执法正式启动。市旅游联合执法办公室包括核心成员单位和非核心成员单位，核心成员单位主要包括市旅委、公安局、交通局、工商局、城管执法局、物价局、质监局、卫生局、民族宗教局、文广新局、公安局交警局等，每单

6、位抽调1-2名参加市旅联办集中办公，期限及详细排班由市旅游目的地管理工作领导小组办公室视工作推动状况确定；市旅游目的地环境秩序管理工作领导小组其他成员单位为非核心成员单位，不参加市旅联办集中办公，但要指定一名人员参加此项工作，负责本单位与市旅联办的工作联络。市旅游目的地联合执法办公室与市旅游执法支队、市旅游质量监督管理所合署办公。抽调人员工资、福利由原单位负责，旅游目的地整治经费由市旅联办解决，各成员单位在人力、执法装备等方面供应保障和支持，并依据市旅联办统一支配轮番携带执法车辆。（三）部门统一执法模式1、体制与运作：先整合以往文化局、体育局与旅游局的职能，成立新的行政局，然后在其下设立旅游综

7、合执法机构，综合行使此前文化、体育、旅游行政管理部门的执法权。2、队伍：综合执法机构由正式的行政人员组成。3、经费保障：财政预算全额拨款。4、典型代表：广东省深圳市。深圳于201*年下半年开展机构改革，将原文化、体育、旅游系统合并，成立深圳市文体旅游局。改革前旅游市场执法主要由原市旅游局直属的旅游质量监督管理所负责，核定公务员编制10名；改革后旅游质监所被整合至深圳市文体旅游局市场监察与执法协调处，该处加挂市文化市场行政执法总队的牌子，综合担当文化、新闻出版、广电、文物、体育、旅游领域的执法协调职责，核定编制15名，实行全额财政拨款，车辆等执法设施设备有保障。（四）综合执法领导小组模式1、体制

8、：由旅游局牵头，多部门参与，有固定的成员单位。2、队伍与运作方式：执法人员不固定，须要时从各单位抽调人员开展联合执法。3、经费保障：执法经费和后勤保障仍由抽调单位负责，没有独立的财政预算。4、典型代表：北京市。北京市针对旅游市场监督管理须要，尤其是北京市一日游市场整顿规范须要，成立了“北京市一日游市场治理整顿领导小组”。由市旅游局局长任组长，一位副局长任常务副组长，市公安局治安总队副总队长、市工商局副局长、市交通执法总队副总队长、市城管执法局副局长等人任副组长，市发展改革委、宗教局、卫生局、药品监督局、地税局、文物局、文化执法总队、各区县政府、重点景区管委会各指定一名主管领导为领导小组成员。领

9、导小组在市旅游局设办公室，市旅游执法大队队长任办公室主任，各成员单位指派一名联络员协调办公室日常工作。人员工资、福利仍由各单位负责，执法经费和办公室经费纳入市旅游局预算。（五）执法监督委员会模式1、体制：以旅游局为主导，多部门参加，不是独立的行政执法机构。委员会设立办公室，但成员单位不派人参与日常集中办公。2、队伍与运作：须要时由各部门抽调执法人员开展联合执法。3、经费保障：执法经费和抽调人员工资、福利由各成员单位保障，没有独立的财政预算。4、典型代表：江苏省南京市。南京市成立旅游联合执法监督委员会，充分发挥旅游主管部门的服务监管作用和相关职能部门的合力规范作用。由市政府分管领导任主任，各相关

10、单位分管领导为成员，根据职责分工履行相应的旅游市场管理职能。委员会办公室设在旅游局。各成员单位根据财政拨款实行经费保障，人员由各成员单位相关处室的执法人员组成。五种模式特征见附表。二、旅游综合执法的基本特征从不同的几种模式分析，我们认为旅游综合执法虽然形式不同，但有其基本规律和共同的特征，在推动旅游综合执法过程中，应当长期坚持并不断提高和改善。（一）基本原则。统一领导、分工负责，加强引导、属地管理，常态执法、综合治理，权责一样、分类处理，集中力气、依法行政。（二）体制机制。有固定的组织机构负责旅游执法，建立了长效和常态化的执法机制。整合多个部门的执法权，各部门依据各自执行的法律法规行使执法权，

11、共同对旅游市场进行监督管理。执法效率比较高，执法力度也更强，弥补了因旅游法律法规不完善所带来的执法难题，使违法违规行为能够得到刚好有效的处理。（三）主要任务。一是制定当地旅游市场综合整治工作方案并组织实施，组织开展相关行政执法部门开展旅游市场联合执法和专项整治活动，指导和督促有关区县履行监督管理旅游市场的职责；二是协调多个行政管理部门行使行政执法权，对违法违规行为依法进行检查和惩罚；三是负责当地旅游服务质量监督管理，查处各类旅游投诉案件，完善旅游企业服务质量监督体系，督促指导下级旅游执法部门处理旅游投诉和实施行政惩罚；四是针对当地旅游市场的改变，开展旅游执法调研，提出完善旅游管理和综合治理的看

12、法，宣扬政策法规。可见，旅游综合执法机构的主要工作内容和手段就是受理游客投诉、询问、状况反映，开展专项整治和综合执法检查，查办违法违规案件三个方面。（四）工作方式。一是各成员单位职责权限不划出，执法主体不变，执法过程中各部门根据各自的职责和权限，进行执法检查。案件涉及哪个部门，就由相应职能部门依据各自执行的法律法规负责处理，涉及多个部门的，往往是旅游综合执法机构负责协调。二是定期与不定期开展旅游联合执法检查，包括日常例行检查和对问题较多企业进行重点抽查。部分地方如阿坝州建立了完善的检查安排，其日常检查原则上每月不少于4次，在黄金周等节假日前及重大活动前开展全面检查，而抽查原则上每月不少于3次。

13、南京则是依据旅游市场实际，每月定期组织1至2次旅游联合执法检查，在重大节假日和旅游旺季期间，开展不定期的专项旅游联合执法检查。（五）执法效果。一是加大了力度，二是加强了力气，三是增加了效果，四是提高了效率，五是改进了素养。旅游综合执法，综合运用各部门执法权、执法队伍和法律法规，弥补了旅游行政执法法规依据不足、力气不足、阅历不足、设备和手段不足等缺陷，明显增加了执法检查和案件处理。同时，由于集中力气统一行动，各部门各负其责，在重大案件处理和综合整治工作中相互沟通、联合取证、分头执法，比由旅游部门单独协调解决效率高、效果好。此外，由于业务须要和综合执法过程中各部门人员相互沟通、相互学习，使得综合执

14、法人员的执法水平和业务实力得到了提升。（六）模式比较分析。综合执法局模式是力气最集中、力度最大、机制化和制度化最明确的模式，主要适合于旅游成为支柱产业的地区和城市，因此适应面有限，而且旅游执法与公安、工商、质检、物价等相关执法的职责权限如何划分仍旧不明确。综合执法办公室实行力气、职责任务等集中与分散结合方式，既保证了统一行动的须要，又兼顾到各个部门依法担当职责和行使执法权的须要，值得推广学习，但力气的稳定性、工作的连续性和机制的长效化都还存在问题。与文化、体育等相关部门相结合的部门统一执法模式，依托设立与相关部门一体化的行政机构，事实上仍旧是单一行政机构为执法主体，不是多部门综合或联合旅游执法

15、，对于实行“大部制”改革的城市特殊是中小城市有借鉴意义。旅游综合执法领导小组和执法监督委员会模式，主要是加强了统一组织领导和部门协调，对改进旅游部门自身执法力气不足、法规依据不足、手段不足、力度不足等状况有好处，是目前适应面比较大的模式，但存在协调工作量多、难度大的不足。三、旅游综合执法存在的问题（一）相识水平有待提高。由于通常人们认为旅游工作是旅游部门的事，旅游综合执法说究竟是旅游部门的工作任务，包括旅游部门在内的参加单位及其人员普遍具有支持协作旅游部门工作的观念，工作的主动性、主动性、责任心都受到影响。（二）组织协调难度很大。旅游综合执法的办公室等办事机构都设在旅游行政管理部门，详细组织协

16、调工作都由旅游行政管理部门担当。由于成员单位多，且隶属于不同部门，彼此间没有行政隶属关系，各部门的相识程度、重视程度不同和参加人员素养差异等因素影响，组织协调工作量和难度都很大，召集难、集中难、综而不合、合而不力的问题时有发生。这种状况被戏称为旅游局“没有枪，没有炮，只有一把冲锋号”。（三）执法队伍及工作不够稳定。由于多为成员单位抽调人员或者指定人员参加旅游综合执法，人员工资福利及工作业绩考核奖评都在自己单位，实行一年一换等轮换制，人员思想不稳定，执法队伍不稳定，工作连续性和效果也受到影响。（四）执法效率效果有待改进。因参加部门多，各部门分别行使职权，导致执法环节多，时常出现盲区和退位扯皮现象

17、，执法成本大，执法效率和效果状况都有进一步改进的空间，日常的旅游市场监管和应对突发事务的长效机制有待加强，在执法取证、行政惩罚等详细问题上须要突破。（五）法律法规依据不统一。各部门依据的法律法规规定连接有问题，交叉执法、法律监管空白甚至法律条款抵触的现象也时有发生，如交通部门和旅游部门对“黑车”的监管责任界定就不明确，旅游质监部门的执法主体资格问题也须要尽快通过旅游立法等途径来统一解决。（六）属地管理责任有待加强。各地对旅游市场治理整顿工作都赐予支持，但部分地方仍旧重视不够、决心不够大，对辖区内屡次发生的问题，如部分地方旅游商店以“攀老乡”等名义坑骗游客的问题，不能痛下决心，彻底根治。旅游综合

18、执法虽然能够快速解决旅游市场的重点、难点问题，但由于旅游市场大环境所致，全面净化旅游环境还有赖市场的发育和完善。（七）经费和后勤保障有待加强。由于各地旅游综合执法体制不尽相同，部分地方旅游综合执法机构有财政全额拨款保障，部分地方是由各成员单位自筹执法经费和供应设备，往往使得旅游执法经费不到位，尤其是县一级旅游综合执法经费支撑不够，车辆和后勤得不到有效的保障，严峻制约旅游综合执法职能的发挥。四、主要对策措施各地解决综合执法问题主要实行了一些措施。主要是创新工作方式和手段，加强部门之间协调协作；强化监督管理职能，完善综合执法机制；从各单位抽调的人员纳入旅游综合执法机构的统一领导、统一支配、统一管理

19、、统一考核，强化各抽调单位人员的素养；主动争取地方财政经费的支持，满意旅游综合执法的日常开支。（一）统一相识，进一步创新旅游综合执法体制。旅游综合执法在肯定程度上突破了部门界限和执法壁垒，随着行政管理体制改革的进一步深化，旅游综合执法体制机制将逐步建立和完善，旅游综合执法体制常态化还要求进一步修改相关法律，给予旅游综合执法机构更大的执法权，行使法律法规给予的旅游市场监管之责，进一步变更过去综而不合、合而不力等状况。通过体制创新进一步强化旅游市场监管，切实推动旅游市场规范化。（二）开拓创新，进一步加强旅游综合执法职能。随着旅游综合执法的深化发展，必需要进一步明确旅游综合执法的职能。一是要明确旅游

20、综合执法的主体，给予相应的职能和权限，制定出台旅游综合执法相应的实施方法，明确执法主体和联合执法各成员单位的权利义务，建立长效旅游市场联合执法机制。二是要明确旅游综合执法的范围，探究建立“统分结合、相互取证、刚好通报、归属惩罚”的综合执法机制（行政惩罚调查权与确定权相分别），将旅游执法检查、投诉处理以及涉及游客在旅游过程中的每个环节的执法，都要纳入旅游综合执法的范围。三是要进一步明确旅游综合执法“属地原则”，地方政府要主动加大对旅游综合执法的保障措施，设立专款支付旅游综合执法经费，增加旅游联合执法人员和车辆，加强部门协作力度，各成员单位各负其责、各司其职、相互协作，在分头行动中也要主动刚好地为

21、其他部门采集相关证据，由归属管理的行政执法主体做出行政惩罚，确保当地旅游业的良性发展。（三）抓住关键，建设高素养的执法队伍。各地应进一步完善旅游市场综合治理机制，整合旅游行政资源，调整充溢旅游执法队伍，明确旅游执法队伍行政编制，要配备一支综合素养高、业务实力强、有责任感的干部充溢到旅游综合执法队伍中，人员数量要保证旅游综合执法工作的正常开展。要加强旅游综合执法人员的教化培训，聘请相关法律、法规专家、学者，以及相关职能部门的专业人员，对涉及行政执法和旅游的法律、法规、规章等进行系统的学习培训，有针对性地开展执法方法、投诉处理等专题讲座和研讨，提高旅游综合执法人员的业务实力和办案质量。要规定旅游综

22、合执法各部门责任，健全各职能部门联动机制和属地管理督查考核方法，完善旅游联合执法机构和人员考核、评优、表彰制度，主动探究有利于开展旅游综合执法的工作程序和工作方式，调动综合执法人员的主动性，从而建立一支高素养、专业性的旅游综合执法队伍。(李任芷、蔡家成、段国强、胡抚生执笔)附表：旅游综合执法模式比较项目代表成员单位隶属单位综合执法局模式四川阿坝州众多联合执法办公室模式杭州市核心与非核心成员单位旅游目的地环境州政府有固定成员人员配置单位，部分人有固定成员单有固定人员固定，抽调位，无固定人员员人员不固定财政预算执法经费财政拨款核心单位派人参加集中办公，非核心单位指派人员联络抽调人员工资、福利由原单

23、位负责，各成员单位供应保障人员工资、福利以及车辆等执法设施设备由本部门保障全额财政拨款秩序管理工作领导小组有固定成员有固定成员单位，无固定单位，无固定人员由抽调单位保障在市旅游局设办公室，成集中办公员单位指派不集中办公联络员协调办公室工作抽调人员工抽调人员工资、福利及后资、福利以及勤保障由抽后勤保障由调单位而不是其原所在单位负责抽调单位而不是其原所在单位负责人员成员单位用财政拨款保障经费市政府市政府市政府部门统一综合执法领执法模式导小组模式深圳市北京市联合行政管理部门众多执法监督委员会模式南京市众多经费本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第13页 共13页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页