我国现行养老金制度存在问题与对策研究.docx

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1、我国现行养老金制度存在问题与对策研究 内容提要 中国的养老保险制度是世界养老保障体系的重要组成部分。中国自1951年建立公共养老金制度以来经历了多次的调整，以不断地适应经济发展水平、经济体制和人民群众生活需要的变化。1978年改革开放后，特别是在20世纪90年代的中后期确定社会主义市场经济体制后，公共养老金制度的发展开始进入了快车道。1997年，我国养老金制度改革取得重大突破，初步建立了个人账户与社会统筹相结合的养老金制度运行模式。但是经过十几年的实践运行后发现，养老金体系运行的复杂性远远超出制度设计者的预期，一些困难和问题在体系运行中逐渐暴露出来，反映出制度设计上的缺陷。2022年，公共养老

2、金制度再一次大幅度推进改革，开始采用缴费确定型积累制和给付确定型现收现付制相结合的统账结合制度模式。从运行情况看，改革后的养老金制度还存在相对脆弱的环节，在面临全球共同的老龄化问题的同时，中国养老金的特殊矛盾更加突出。首先是养老保障的覆盖面，“十二五”期间特别是前半期就要推进到完全覆盖城乡，政府承担做实个人账户和基础养老金的保障责任，财政压力巨大；其次替代率和保障水平问题也一直是中国养老金制度的脆弱环节，随着替代率的不断提升和保障水平的进一步提高，现行养老金节余会快速减少，甚至入不敷出；农民工的社会保障问题是中国特有养老金矛盾，究竟是随着城市化的扩张，让农民工养老金进入城镇居民体系还是按照农民

3、工的户口属性，采用新农村养老保险来作为载体都将是下一步政策考虑的关键问题。总体上，中国的养老金制度可持续发展矛盾更 加突出，问题也更加尖锐。 本文基于养老金制度建设理论，在公共养老金制度己有研究文献的基础上，全面分析中国养老金制度的难点和不足，并通过对比分析其他先进国家养老金制度的优劣，对中国养老金制度的改革给出了建议和思路。 目录 一、养老金制度的理论基础 (3) （一）基本概念介绍 (3) 1.养老金制度的概念 (3) 2.养老金制度的分类 (4) （二）现代养老金制度的发展 (6) 1.公共养老金制度的产生并初步发展 (6) 2.公共养老金制度进一步普及阶段 (7) 3.公共养老金制度在

4、世界范围内的推广与完善 (9) 4.20世纪70年代以来的公共养老金制度改革 (9) （三）养老金的供求平衡 (10) 1.养老金的需求 (10) 2.养老金的供给 (11) 3.养老金的供需平衡 (12) 二、中国养老金制度现状及存在问题研究 (13) （一）我国养老金制度的现状 (13) 1城镇企业职工基本养老保险 (13) 2.机关事业单位职工养老保险 (15) 3.农村的社会养老保险 (16) （二）我国养老金制度存在的问题 (16) 1覆盖面不全，未来隐患巨大 (16) 2. 对经济发展的促进作用不够强 (17) 3. 基金缺口不清，筹资渠道不畅 (18) 4.社会保障立法工作滞后

5、(19) 三、世界主要国家的养老金制度对比 (19) （一）主要国家的养老金制度介绍 (19) 1.英国 (19) 2.日本 (21) 2.美国 (23) （二）主要国家养老金制度的评价及对中国的启示 (26) 1.养老金结构 (26) 2.投资方向 (28) 三、解决我国养老金制度存在问题的举措 (29) （一）加快养老金制度改革 (29) 1.养老金制度的改革背景 (30) 2.养老金改革的必要性分析 (30) 3.我国养老金制度改革的基本原则 (32) （二）优化养老金筹资渠道 (32) （三）借鉴世界银行“三支柱”模式 (33) （四）促进养老金立法 (36) 参考文献 (37) 我国

6、现行养老金制度存在的 问题与对策研究 一、养老金制度的理论基础 （一）基本概念介绍 1.养老金制度的概念 所谓养老金制度，是一个制度范畴，是指按照法律规定实施的，劳动者个人以劳动时间或货币贡献为计量单位进行参与，在做出一定贡献或达到一定资格后，依法享受应有待遇的一个制度体系。它往往包括加入体系、做出贡献、计发待遇、享受待遇等几个基本程序。养老金制度的核心是养老保险制度。养老保险制度也称养老保险计划，是政府主导的社会保险的一个重要组成部分，对这一概念的界定，国内外都有不同的表述，但大同小异1。概括地讲，养老保险制度是政府为解决劳动者在达到国家法定退休年龄，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本

7、生活，依法强制推行的一种社会保险制度。养老保险制度与养老金制度的相同点是两者都是关于养老的制度性安排，是政府行为或社会行为；不同点是养老金制度不仅包含养老保险制度还可以包括作为养老制度安排的补充性的养老保险和个人储蓄等。 现实生活中，养老金制度为老年人提供的养老待遇一般是以货币形式(或将物质折合成货币形式)体现的，而这种以货币形式体现的用于养老的资金名称称谓有所不同，有的叫养老金，有的叫(离)退休金， 1李文颖，马广奇.中国养老金制度的现状、问题及对策J.社会福利，2022（12）. 还有的叫退休补贴或退休计划等2。为便于讨论，本文将政府参与组织实施的，依法必须参加的，包括政府或集体给予一定资

8、助的养老项目，对劳动者支付的养老待遇统称为养老金，但不包括社会救济或社会抚恤金，也不包括纯粹个人行为的如人寿保险，个人资产收益用于养老的部分及其它不属于制度性安排的养老资金3。 2.养老金制度的分类 根据国际通用的分类方法，国际养老金制度可以分为以下类型：（1）根据养老金筹资方式划分 根据养老金筹资方式：分为现收现付制、完全积累制和部分积累制(混合式)。 现收现付制是指保险金的筹集发放是在代际之间完成的，在职职工为上一代人支付养老金，本代人的养老金则由下一代人支付。这种模式的特点是以支定收，需要多少养老金就征收多少，基金管理较简单，不存在长期贬值的风险和保值的压力。同时，在分配上，一般根据统一

9、的退休条件决定退休待遇，更多的是兼顾公平。 完全积累制则是为克服现收现付制的弊病而发展起来的一种新的筹资模式，职工在职时完成其个人基金的积累，基金的筹集和发放实行本代人期内平衡。这种模式的特点是以收定支，在职时完全积累，退休后按月支付，支付水平决定于过去的积累数额，实行强制储蓄，使个人在职时的积累和退休期间的消费平衡，实现自我保障，不会引起代际冲突。同时，此模式具有明显的激励机制和突出效率的作用。 2肖明智.人口老龄化背景下中国经济发展和养老金账户研究.D.湖南大学，2022. 3薛子平.福利国家养老金制度研究D.中央民族大学，2022. 部分积累制是以上两种的结合。在部分积累制下，退休人员的

10、养老金一部分来自于现收现付制的筹资，一部分来自于积累制的自我筹资。部分积累制筹资模式既能够保留现收现付制具有的养老金的代际转移、收入再分配的功能，又能够实现完全积累制具有的刺激缴费、突出效率的目的；既能够积累部分基金，以应付老龄化危机，又能够减轻一部分企业缴费负担和财政压力。 2根据筹资机制和待遇水平划分 按照筹资机制和待遇水平分为：传统型、福利型、国家型、储蓄型等几种不同类型。 一是以德国、美国、日本为代表的“传统型”。这一类型坚持“选择性”的保障原则，即对不同的社会成员适用不同的保障标准，保障费用由国家、雇主和雇员三方负担，待遇保障的给付标准同劳动者的收入和交纳社会保险税(费)相挂钩，强调

11、劳动者个人应承担的责任。 二是“福利型”，主要实行于英国、瑞典等西欧国家。这一类型制度坚持“普遍性”的保障原则。保障基金主要来源于国家税收，保障的范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，保障待遇水平较高，国家负担过重。 三是“国家型”，前苏联以及东欧等国家都曾实行这类制度。它坚持“国家统包”的保障原则，保障费用由国家和用人单位负担，职工个人不必缴纳保障费用，保障的范围包括了职工的基本生活需要。这种制度的弊病主要是国家和企业负担过重。 四是“储蓄型”，主要被新加坡、马来西亚等新兴市场经济国家 采纳。这类保障制度实行“个人帐户积累”的原则，保障费用由劳资双方按比例交纳，以职工个人名义存入个人帐户，

12、在职工退休时，将该费用连本带息以一定形式发给职工个人。这种制度有利于树立职工自我保障的意识，具有较强的激励机制，但同时也存在着难以兼顾社会公平的缺陷4。 （二）现代养老金制度的发展 1889年，德国在稗斯麦政府推动下，开始实行公共养老金计划，成为现代公共养老金制度形成的标志。之后100多年的实践当中，公共养老金计划逐渐从德国扩展到向其他国家。目前，作为一项基本社会经济制度，公共养老金计划被世界各国普遍实施。公共养老金制度的发展可划分为四个阶段：制度的产生、全球化发展、确立与完善、改革与整合。 1.公共养老金制度的产生并初步发展 19世纪末期，欧洲国家相继完成了工业革命，经济快速发展的同时社会矛

13、盾也越来越突出，德国也不例外。为了缓解社会矛盾和和强化社会控制，1889年，德国稗斯麦政府做出了一项开创性举动颁布了世纪上最早的养老保险法律养老、残废、死亡保险法，对于70岁以上的老人和无劳动能力及老弱病残者均有相应保障。该法案于1891年1月1日开始实施，是世界上第一个正式实施的养老金制度，成为公共养老保险制度正式建立的标志，也为其它国家的养老金体系的建立提供了模板。 4王晓军，任文东.我国养老保险的财务可持续性研究J.保险研究，2022(4). 德国社会保险制度的实施有效地避免了工人们所面临的养老风险，缓解了社会矛盾，巩固了政府统治，因此得到其他国家的广泛关注并纷纷效仿，欧洲国家如丹麦、奥

14、地利、英国、法国、瑞典和荷兰、意大利等国在18921919年间先后建立了养老保险制度。在欧洲以外，澳大利亚、新西兰、秘鲁、波兰等国也相继建立了养老保险制度。 2.公共养老金制度进一步普及阶段 1929-1933年的经济大萧条之后，许多国家意识到公共养老金制度的重要作用，开始逐渐建立养老金制度，如美国、日本等国。美国最初建立的公共养老金计划几乎不缴费，后来为了应对资金压力，1925年起才开始逐渐向雇主和雇员收费。到1932年，在美国的职业养老金计划中仍有约2/3不缴费。但经济大萧条严重影响了养老金计划的资金来源，因此罗斯福政府从1930年代开始对美国社会保障制度进行改革。1935年，罗斯福政府颁

15、布社会保障法案，首次提出了社会保障(Social Security) 。在美国社会保障法案中，涉及了失业保险、工伤补偿保险、公共扶助、社会福利事业等五种大的、支柱性保障项目。其中的养老保险项目是一个综合性公共养老金计划，由两个部分组成，一部分的参保对象是有工资收入的产业部门工人，是一种缴费型养老金计划；另一部分的参保对象是产业部门外无工资收入的老年人，是一种不缴费型政府扶助计划。这个养老金计划为美国在二战后的福利制度改革奠定了基础5。 在美国的影响之下，许多国家在20世纪30年代对己有的养老金5叶栗伶.老龄化背景下美国养老保险制度的改革及启示J.时代金融，2022(11). 体系进行了改革和完

16、善。如英国，在经济大萧条导致经济衰退的背景下，现有养老金体系引发民众的强烈不满，英国政府面临巨大压力。在这种情况下，英国政府对现有养老金制度进行了改革，在两个方面进行了让步，一是增加了一个补充养老金计划，扩大了养老金的覆盖范围；二是降低了老年妇女的养老金领取年龄，由65岁降低到60岁6。1941年，英国政府组建了一个委员会对现行养老保险体系的改革进行设计研究。第二年该委员会发表了贝弗里奇报告(即社会保险和有关的社会福利服务报告)，该报告提出了社会保障体系的六项原则：(1)统一的收益替代率即设计统一的目标替代率，以保证受益者退休后的基本生活需要；(2)统一的缴费率，即不管参加者的财富状况如何，都

17、要按相同比例的缴费率强制性缴费，雇主和雇员都是如此；(3)统一管理，费用的收缴和发放都要由同一个社会保障基金会负责；(4)受益的适当性，即要维持受益者一个基本的受益水平，包括受益数额和受益时间的适当性；(5)综合性，即对各个保障项目要做通盘考虑，使其相互之间能进行必要的调整；(6)分门别类，即对不同地区，不同类别的受益者要区别对待。该报告虽然提出了这六项原则，但在实践当中并没有得到有效的实施，如受益的统一管理原则和适当性原则从来没有执行过；其余四个原则在实施过程中要么绩效不佳，要么很快就被放弃了。诺特(Dilnot，1984)认为，该报告低估了通货膨胀，高估计了二战前英国的就业水平及养老金的覆

18、盖率，因此导致实施上的失败。 6刘秋月.美国养老金体系的发展变化趋势及借鉴意义J.上海国资，2022（05）. 3.公共养老金制度在世界范围内的推广与完善 二战以后，瑞典等北欧国家迅速建立和完善了养老金制度。1960年颁布实施了收入关联、强制缴费为特点的国家补充养老金计划(ATP)，对基本养老金制度形成补充。至此，瑞典领先于英国和德国建设成为普享型现收现付制养老金计划。美国在养老金制度的建设与完善方面走的是一条渐进式的改革道路，政府财政投入相对较少。在公共养老金制度的规模、覆盖面、保障水平不断扩大和提高的同时，缴费也在提高，尽可能避免实行欧洲式的福利主义政策。总之，这一时期欧洲国家公共养老金制

19、度的发展方向深受贝弗里奇报告的影响，建立的公共养老体系以现收现值制为主，覆盖面广，以普享性为特征。参加者缴费率低，资金来源以税收为主。养老金支出的90%用于公共养老金支出，而同期美国、加拿大用于公共养老金的比例为70%左右7。 4.20世纪70年代以来的公共养老金制度改革 自1970年代幵始，公共养老金制度陷入了困境。优厚的社会保障给发达国家，带来了“社会福利病”：个人的工作激励和竞争意识普遍缺乏、失业率高、国家竞争力下降、经济增长动力不足等等。此外，由于公共养老金制度的普享性，随着面临着人口结构的变化，养老费用不断上涨，加剧了养老金计划的存续危机。同时，在一些原有实行计划经济的发展中国家，在向市场经济过渡的过程中，原有的社会保障制度伴随着市场经济的发展也在发生变化。如智利的市场经济 7魏亚峰.浅析我国养老金制度改革J.现代商业.2022，(3).