亚洲开发银行贷款新疆城市交通与环境改善项目绩效评价报告.doc

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1、国际金融组织贷款在建项目绩效评价报告世行贷款新疆伊宁城市交通项目绩效评价报告Xinjiang Yining Urban Transport Improvement Project（贷款编号：8166-CN）2015年9月本次绩效评价结果评价准则绩效评级相 关 性高度相关效率高效果预期效果全部实现可持续性很高综合绩效好本评价小组与被评估项目不存在任何利益冲突顾问谢 煊 新疆维吾尔自治区财政厅党组成员 自治区世界银行贷款项目执行办公室专职副主任评价小组组 长：姜爱玲 自治区财政厅涉外处处长成 员：杨晓杰 自治区财政厅涉外处副处长 阿米提江 自治区财政厅涉外处副处长 刘永静 伊犁州财政局涉外处处长

2、苏 俊 伊宁市住建局项目办主任 专家顾问：余艳青 世行项目咨询专家 周坤坪 世行项目咨询专家 马永喜 林同炎国际公司高级工程师 费 伟 新疆市政设计院副院长、高级工程师 汇率货币单位 - 人民币元币种项目评估阶段（2011年12月）绩效评价阶段（2015年6月）1 人民币 =0.1574美元0.1574美元1 美 元 =6.35元人民币6.35元人民币缩略语WB世界银行GDP国内生产总值PPR项目进度报告IA实施机构MOF财政部O&M操作和维护PAD项目评估文件PDO项目实施目标YPMO伊宁市项目办PIU项目实施单位QSA质量监督评估RAP移民安置计划RMB人民币XUARG新疆维吾尔自治区政府

3、4478o00E俄罗斯93o00Ee新疆伊宁城市交通项目示意图塔城喀纳斯蒙古46o00N项目城市 自治区首府 城市 国道哈萨克斯坦阿拉山口克拉玛依塔克什肯46o00N其他道路 铁路 河流省级界国界吉尔吉斯坦阿克苏博乐伊宁库车库尔勒乌鲁木齐喀什阿图什巴楚新疆维吾尔自治区甘肃省塔吉克斯坦38o00N38o00N 阿富汗和田青海省N250150200100500西藏自治区千米78o00E93o00E目录项目关键信息1执行摘要31. 引言91.1 项目简述91.2 绩效评价目的112. 绩效评价概述122.1 绩效评价设计和实施122.2 绩效评价的局限性143. 绩效分析153.1 相关性153.2

4、 效率193.3 效果413.4 可持续性614. 需要说明的事项665. 绩效评价结论686. 经验、问题与建议706.1 经验706.2 问题716.3 建议71附件74附件1 绩效评价任务大纲74附件2 绩效评价框架83附件3 关键产出/效果数据表88附件4 调查问卷91附件5 面访、座谈会问题清单96附件6 利益相关者对评价报告的意见和建议108参考文献109项目关键信息项目名称中文：世行贷款新疆伊宁城市交通项目（贷款编号：8166-CN）英文：Xinjiang Yining Urban Transport Improvement Project 项目投资总额其中：世界银行贷款国内配套

5、计划投资20838万美元10000万美元10838万美元目前预计19869万美元10000万美元9869万美元项目预评估时间2012年 1月 日 项目评估时间项目评估时间2012年3月世行批准时间2012年5月29日贷款合同签订时间2012年7月13日合同实际生效时间2012年8月22日项目实际开工时间2012年8月日项目计划开工时间2012年9月3日项目计划完工时间2017年6月30日项目预计完工时间2017年6月30日项目目标项目的目标是：本项目的目标是提高伊宁市交通机动性，并在选定的新城区建立安全、清洁和高效的交通模式，提高交通可达性。项目实施地点新疆维吾尔自治区伊宁市项目活动（组成部分

6、）（1）建设25条道路，总长72.39km。其中改建道路10条，长度为30.38km；新建道路15条，长度为42.01km。（2）公共交通子项建设内容包括公交保有场2座、公交枢纽站2座、公交智能调度中心系统建设、公交首末站5座、以及购置250辆公交车辆等。（3）交通管理和道路安全工程子项包括交通监控系统，区域交通信号控制系统，一体化交通安全走廊工程。（4）机构加强子项目主要包括组织机构加强的培训、研究和讨论，相关技术研究与咨询等。项目的目的旨在提高伊宁市中心城区的交通机动性，并在选定的新城区建立安全、清洁和高效的交通模式，提供交通的通达性。项目办新疆伊宁市世行贷款项目管理办公室项目实施与运行机

7、构伊宁市住房与城乡建设局；执行摘要概述新疆伊宁市城市交通改善项目包括四个部分的内容：1：城市道路改善和建设. 本内容旨在改善现有城市道路网络，在新城区新建道路，并提高城市能力保持城市道路网络的洁净和良好维护。包括：1）在现有道路网络改建选定的城市道路，总长为30.38公里；2）新修建42.01公里的城市道路，以支持新城区的城市土地利用开发；3）道路养护设备和附属设施采购。2：公共交通基础设施和设备. 本内容旨在提供基础公共交通基础设施、扩大服务范围、提高服务质量，来满足未来城市快速发展的需求。包括：1）建设公交站场、公交枢纽和公交首末站；2）建设先进的公交车调度系统和智能卡系统；3）采购250

8、辆清洁能源公交车。3：交通管理和道路安全. 本内容旨在引进先进的交通管理手段和样板，满足城市快速发展和交通增长。包括三个方面的内容：1）建立交通控制中心，安装电子监控设备；2）建立一个区域交通信号控制系统；3）改善两个选定的交通走廊，即解放路和阿合买提江路，来展示交通管理和道路安全改善。4：机构能力建设. 本内容旨在提高城市交通规划和管理人员和机构的能力。包括：1）项目实施技术援助；2）培训和考察；3）城市交通规划和道路维护管理系统的研究；4）项目管理运行成本控制。项目评估期总投资估算2.0838亿美元（包括前征费和建设期利息），其中世行贷款1.0亿美元，占总投资比例的48%。新疆伊宁城市交通

9、改善项目从2012年8月22日贷款生效开始，到2017年12月31日关帐。项目的实施为伊宁市经济社会发展发挥了重要作用。到目前为止，项目按照计划顺利实施。2015年6月，世行完成了对伊宁项目的中期审查，项目内容无重大变更和调整，项目采购、实施和支付按计划执行。本次绩效评价的目的是对项目的相关性、效率、效果和可持续性进行客观公正地评价，通过评价总结经验教训，为本项目后期完善项目管理、提升项目绩效提供有效信息，也为将来开展同类项目的政府科学决策、项目优化设计提供借鉴和参考。2015年810月，项目绩效评价小组根据工作任务大纲，在前期案卷研究的基础上，紧紧围绕相关评价指标，通过面访、问卷调查、座谈会

10、和多次实地调研等方式对项目的相关性、效率、效果、可持续性以及项目综合绩效进行了客观公正的评价。评价结论综合项目相关性、效率、效果和可持续性四个方面，项目综合绩效评价为“实施顺利”。（1）相关性：高度相关伊宁市城市交通改善项目目标主要是改善伊宁市城市道路基础设施、交通管理和安全性。该项目与国家实施西部大开发政策，一带一路战略，以及国家和新疆的“十一五”规划和“十二五”规划高度相关，与亚洲开发银行的国别发展战略相符，与国家及地方关于改善城市交通、保护环境、服务民生等相关政策相符，体现科学发展的要求，对地方的实际发展需求针对性强。因此，项目相关性准则评价为“高度相关”。（2）效率：高本项目各个子项目

11、按照计划启动，招标采购按计划开展，截至目前已完成所有土建包和设备包的招标采购；移民安置基本按原计划开展，市政府通过加强征迁工作领导和设计优化减少征迁问题对项目实施的不利影响；少数民族发展按照原计划开展，并处于正常实施过程中；环境监测按时开展并出具检测报告，且从监测的结果来看，施工对环境的影响在可接受的范围内。截至评价时，各个子项已基本按照计划完成或正在实施，产出进度基本符合计划要求。项目实施过程中能够按设计要求采购材料、设备，施工过程中监理、检查及时，保证了项目建设的质量，项目资产质量完全符合设计要求。到目前为止，世界银行贷款资金到位率和资金使用率，国内配套资金到位率符合项目进度要求。关于项目

12、管理，现有项目实施和管理安排，包括人员安排、现有机制使用效率（项目实施、保障政策、监测评估）、合同管理能力和报告制度等基本满足项目进展要求。 项目办项目支持安排（方式和资源）充分。在市政府支持下，项目办能有效发现问题提出跟进建议，及时解决项目实施中的问题。因此，效率准则评价为“高”。（3）效果：预期效果全部实现项目的效果是指项目预期目标的实现程度，也包含目标群体的受益情况。通过实地考察项目单位，收集相关效果数据以及召开座谈会，了解到项目设计的目标预期可以全部得到实现，最终提高伊宁市城市的道路路网密度和通达性，改善城市公交运营状况，减少交通事故的发生，为当地经济社会建设与发展创造了有利条件。从项

13、目目标群体受益情况来看，项目完全覆盖了设计的目标群体，实际受益群体与设计群体相符，瞄准度较高，而且通过对相关群众的走访，了解到项目在实施运行过程中发挥了积极的作用，得到了较高评价。同时，本项目实施机构在成本控制和工程质量方面采取的措施和制定的办法合理、有效，有效地控制了项目成本。因此，效果准则评价为“预期效果全部实现”。（4）可持续性：很高本项目的还贷责任安排合理有效，还贷计划实施可行，且地方财政在还贷准备金方面做出了安排。同时，项目赖以运行的政策、机制安排可行，均能落实到位，政策具有可持续性，项目的运行机构安排合理、运行正常。项目在设计时就进行了综合比较、优化分析和合理取舍，考虑了经济性、适

14、用性、兼容性、扩展性及前瞻性，对项目的投资进行了严格的审批和控制，兼顾了经济效益和社会效益，资产投资与后期维护运营成本匹配性较好。因此，可持续性准则评价为“很高”。经验、问题和建议一、 经验（1） 项目的设计符合新疆和伊宁市的实际和发展需求，得到了当地政府和项目区民众的理解和支持。做好项目前期的论证与规划是项目科学实施、顺利运行的保证。世界银行具有城市交通项目丰富的经验，在实施过程中也制定了严格的管理程序和制度。伊宁市按照世界银行的要求，在项目准备期间结合实际情况对项目进行了科学的规划和详细的论证，基本做到了及时开工、顺利实施，完成了项目设计的各项活动，实现了项目预设的目标，更好地发挥了对地方

15、经济社会发展的促进作用。（2） 项目办机构设置完备，职责明确，工作人员相对稳定。伊宁市项目办重视能力建设，鼓励和安排项目办工作人员参加各种培训和交流活动，提高了执行能力。除此之外，伊宁市项目办主要工作人员具有亚行项目的管理经验，对于国际金融组织贷款项目的要求和管理有充分的了解，有利于项目的顺利实施。（3） 与世行项目关系密切的职能部门之间信息交流通畅，项目协调人员稳定，熟悉项目情况，会商协作机制保证了问题的及时解决和管理效率。项目办与世行建立及时顺畅的沟通也非常重要，有利于世行了解当地的实际并及时提出解决项目实施中出现的问题的指导意见。（4） 项目执行和实施机构对世行保障政策和采购政策的了解有

16、利于项目的顺利实施。在项目实施中，对项目造成重大影响的往往是移民安置和环境问题。了解世行保障政策，在项目设计和实施中及时采取有效的措施，不仅有利项目实施，也最大限度让受影响居民受益，完成项目目标。（5） 严格按照财政部印发的国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法，加强对贷款项目资金的流程管理，杜绝项目资金滞留、挤占、挪用等情况。确保项目资金足额、及时支付。加强审计监管，确保资金使用效率。二、 问题（1）在采购环节，还部分存在竞投人资质标准不够明确，财务能力审查不够严格和履约保函未及时提交额情况。因此需要进一步加强项目管理的采购和合同管理能力。（2）还存在滞拨回补资金情况。在调研中，我们发现滞

17、拨世行回补资金的问题，且滞留时间较长，部分滞留资金时间超过80天以上。这与国际金融组织与外国政府贷款赠款管理办法（财政部38号令）及新疆制定的世界银行贷款伊宁城市交通项目财务管理办法中有关资金回补时间的规定相违背。（3）移民安置小区未按计划完成，对部分受影响家庭生活造成不利影响。（4）对经济下行带来的地方融资困难估计不足，影响征地拆迁进展，直接影响工程进展。 三、 建议（1）在不影响项目目标实现的前提下，优化设计，尽量减少征地拆迁。合理安排财政资金，确保征拆补偿支付和受影响家庭的生计恢复，减少对项目建设的影响。（2）尽量降低人员流动，提高项目可持续性。加强岗位培训，提高采购和合同管理能力。（3

18、）及时下拨回补资金。建议自治区财政厅督促市政府及财政局制定有效措施，优化支付审批程序，提高资金使用率，及时将项目资金拨付给项目单位，杜绝此类问题的发生，保证项目顺利进行。同时，项目办也应加强财务报表质量、披露和财务报表附注等方面能力建设和培训，建议后期加强相关业务培训。1. 引言1.1 项目简述1.1.1 项目背景新疆维吾尔自治区地处中国西北边陲，总面积166.49万平方公里，占中国陆地总面积的六分之一，周边与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度和阿富汗等8个国家接壤。陆地边境线长达5600多公里，占中国陆地边境线的四分之一，是中国面积最大、陆地边境线最长、毗邻国

19、家最多的省区。新疆人口汉族约为40%，少数民族约为60%，（数据来源：行长报告与建议书），其中少数民族主要为维吾尔族。新疆经济快速发展，同时也在经历着快速城市化进程。2013年新疆城镇人口达981.98 万人，占总人口的44%；预计在2015 年城镇化率将达到47%。伊宁市位于新疆西部，是伊犁州首府，是中国通往中亚和欧洲的历史通道和古“丝绸之路”的重要商品配送中心。霍尔果斯是中国西北地区最大的陆路口岸，距伊宁西部88公里，与哈萨克斯坦交界。2010年，国务院将霍尔果斯指定为新经济特区（SEZ），2011年将伊宁西部的35 km2区域纳入特区范围，以支持喀什和霍尔果斯经济特区的发展。伊宁市将在经

20、济特区发展战略中发挥重要作用。按照计划，伊宁将变成区域贸易与物流中心，及具有相对优势的出口加工基地。2014年，伊宁市人口55.97万人，少数民族占总人口64%。在经济特区发展规划、西部地区发展计划及少数民族聚集区和边疆地区优惠政策的扶持鼓励下，伊宁市社会经济快速发展，与2008年相比，人均GDP增长了199%。根据伊宁市城市总体规划（2008-2030），伊宁人口数量预计2030年增加到900,000。鉴于预期城市增长及城市交通基建资金缺乏的情况，十二五规划期内需将城市交通基础设施与服务提升放在优先发展位置。本项目的建成对支持政府的扶贫政策、促进国家发展和推动中亚区域经济合作机制（CAREC

21、）具有积极作用，；并将提供可持续的地方基础设施，通过改善交通环境，提高社会经济发展水平。1.1.2 项目目标项目评估时，伊宁市交通主要存在三大问题：（一）伊宁中心城区现有的城市道路网虽相对完善，但较差的路况和辅助设施不完善致使道路功能受限；东西部城区的两个新开发区（东城区和合作区）正逐步形成，到2020年，总人口有望达到20万，但道路基础设施和交通服务不足将影响新城区发展。（二）公共交通服务落后。伊宁的公共交通主要由公共汽车公司负责经营，仅有14条公共汽车线路和309辆公共汽车。许多车辆均已相当破旧。公共汽车的保有量为6.6辆/10,000人，远低于10辆/10,000人的国家标准。公共交通基

22、础设施不足、缺乏先进的公共汽车售票、调度或营运体系也制约了伊宁公共交通的发展。（三）交通管理能力落后影响现有道路通车容量的充分利用，2010年机动车（MV）总保有量仅为67,000，但在高峰时段中心城区经常出现交通拥挤状况；2010年登记在册的交通事故死亡率为每10,000辆机动车死亡2.7人，亟待加强交通管理能力。基于伊宁市未来的快速城市发展，本项目的目标是提高伊宁市交通机动性，并在选定的新城区建立安全、清洁和高效的交通模式，提高交通可达性。1.1.3 项目组成与活动项目评估期总投资估算2.0838亿美元（包括前征费和建设期利息），其中世行贷款1.0亿美元，占总投资比例的48%。项目从201

23、2年8月22日贷款生效开始到2017年12月31日关帐。本项目包括4个子项，分别是：城市道路改善和建设；公共交通基础设施和设备；交通管理和道路安全.；机构能力建设.。表1-1为详细的项目子项描述。表1-1 项目子项详细描述子项名称项目内容城市道路改善和建设改善现有城市道路网络，在新城区新建道路，并提高城市能力保持城市道路网络的洁净和良好维护。包括：1）在现有道路网络改建选定的城市道路，总长为30.38公里；2）新修建42.01公里的城市道路，以支持新城区的城市土地利用开发；3）道路养护设备和附属设施采购。公共交通基础设施和设备提供基础公共交通基础设施、扩大服务范围、提高服务质量，来满足未来城市

24、快速发展的需求。包括：1）建设公交站场、公交枢纽和公交首末站；2）建设先进的公交车调度系统和智能卡系统；3）采购250辆清洁能源公交车。交通管理和道路安全引进先进的交通管理手段和样板，满足城市快速发展和交通增长。包括三个方面的内容：1）建立交通控制中心，安装电子监控设备；2）建立一个区域交通信号控制系统；3）改善两个选定的交通走廊，即解放路和阿合买提江路，来展示交通管理和道路安全改善。机构能力建设提高城市交通规划和管理人员和机构的能力。包括：1）项目实施技术援助；2）培训和考察；3）城市交通规划和道路维护管理系统的研究；4）项目管理运行成本控制。1.2 绩效评价目的本次对世界银行贷款新疆伊宁城

25、市交通改善项目进行的绩效评价工作基于以下目的：（1） 对本项目的相关性、效率、效果和可持续性进行客观公正的评价。（2） 通过对项目的执行进度、社会经济效果、环境效益等进行客观公正地评价，总结世行贷款新疆伊宁城市交通和环境改善项目在当前实施和运行管理过程中的经验和教训，为本项目下一阶段的实施和管理提供经验借鉴，并对在绩效评价中发现的问题及时解决。（3） 通过绩效评价，总结本项目实施和运行管理的经验和教训，为将来开展类似项目的实施和管理提供借鉴和参考。（4） 项目评价结果最终将形成项目绩效评价报告报送新疆维吾尔自治区财政厅和国家财政部，使其能够对本项目有一个全面准确的了解。通过绩效评级报告总结的项

26、目经验和教训，为将来新上的城市交通改善贷款项目和相关内资项目提供借鉴和参考，进而达到推动财政工作科学化和精细化管理的目的。2. 绩效评价概述2.1 绩效评价设计和实施2.1.1 绩效评价的依据本次项目绩效评价以指南和2012年财政部国际金融组织贷款在建项目绩效评价专家组相关调整意见为依据进行本次绩效评价。2.1.2 绩效评价的依据评价实施过程：本次评价确定评价任务后，依据指南完成了任务大纲的编制，在大量案卷研究的基础上，设计评价指标体系并制定了评价实施方案，通过对项目实施区域的实地调研、利益相关者座谈和面访，收集了大量证据，进行了认真细致地整理和分析，形成绩效评价报告初稿，通过与利益相关者沟通

27、以及专家咨询后，修改完善形成本报告终稿。2.1.3 证据收集及分析方法本次绩效评价使用了以下几种证据收集方法：（1）案卷调查。对项目文件进行深入研究、比较和分析，包括：项目评估文件、项目实施计划、项目进度报告和审计报告等。（2）座谈会。评价小组组织召开了一次自治区级座谈会，座谈会分别由自治区财政厅、自治区项目办和自治区住建厅承办及协调，相关政府部门、项目办、项目实施和运行机构、行业专家和其他利益相关者参加。（3）面访。评价小组在设计好面访问题清单的基础上，分别对项目管理人员、项目实施和运行人员、项目受益人和参与项目的行业专家进行面访，掌握了有关项目设计、申请、实施、运行等方面的第一手信息。（4

28、）实地调研。在上述工作的基础上，对项目进行实地调研，进步听取相关项目办、其他利益相关者的意见和观点，核实项目的有关事实和信息，提供本专题调研报告。（5）网络信息检索。评价小组通过互联网络检索亚洲开发银行中国国别合作伙伴战略2008-2010、中国国别合作伙伴战略2011-2015、中国国别伙伴战略中期进展报告、关于利用国际金融组织贷款三年滚动规划、新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要、新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要、中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要等，对绩效评价的信息进行补充。2

29、.2 绩效评价的局限性（1）数据收集的不完整、项目数据缺乏可比性，以及样本的选择可能会对评价结果产生一定的影响。由于时间和经费的限制，对于评价中的数据和信息，除一部分是通过座谈、调研和面访获取外，其余是从项目单位、有关部门提供的总结报告、项目案卷等中获得，有的是通过网络检索获得，数据难以一一核实。（2）本项目目前仍处于在建阶段，项目产出的成效还未完全显现，导致对项目的评价受到不同程度的限制。2.3 绩效评价框架与绩效评级方法2.3.1 绩效评价框架根据国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南的要求，对伊宁项目的相关性、效率、效果和可持续性四方面（即四个准则）进行评价（详见表2-1），每个评价准则下

30、对应若干关键评价问题以及一系列具体评价指标，通过考察分析各个评价指标的实际达成情况，来衡量被评项目的四方面绩效。 （1） 相关性。包括2个关键问题，主要评价项目目标与国家、行业和所在区域的发展战略、政策重点以及需求的相符程度；（2） 效率。包括4个关键问题，主要评价项目投入和产出的对比关系，即能否以更低的成本或者更快的速度取得预计产出；（3） 效果。包括2个关键问题，主要评价项目目标的实现程度以及实际产生的效果和相关目标群体的获益程度；（4） 可持续性。包括2个关键问题，主要评价项目实施完工后，其独立运行的能力和产生效益的持续性。表2-1 绩效评价准则及关键问题框架准则关键问题基本指标相关性1

31、、项目目标和内容设计是否符合当前国家、行业和所在区域的发展战略和政策重点？（1）项目目标和内容设计与中国发展战略和政策重点吻合度（2）项目目标和内容设计与伊宁市城建发展战略和政策重点吻合度（3）项目目标和内容涉及与行业发展战略和政策重点吻合度2、项目提供的产品和服务能否解决国家、行业和所在区域经济社会发展中的实际问题和需求？（4）项目设计要提供的产品和服务与中国城市发展战略中的实际问题和需求的吻合度（5）项目设计要提供的产品和服务与伊宁市城市交通发展中的实际问题和需求的吻合度效 率3、项目是否按计划进度实施，并实现了相应的阶段性产出？（6）项目是否按计划进度实施（7）阶段性产出完成情况4、项目

32、预算是否按计划投入和使用？（8）预算执行吻合度（9）资金到位率（10）资金使用合法合规性5、项目管理及内部控制是否到位并能确保项目有效实施？（11）是否有专门的项目管理机构（12）是否有完善的项目管理制度（13）项目管理人员是否稳定（14）是否有有效的信息收集及反馈渠道（15）是否有有效的风险控制措施6、项目的资源投入是否经济有效？项目内容设计和实施机制是否具有一定的创新性？ （16）项目的投入产出与成本有效性原则的相符程度（17）项目创新性设计提高效率和效果的程度效 果7、项目是否实现了阶段性绩效目标？（18）减少两个交通走廊的平均早高峰出行时间（19）在城市区域范围内提高年公共交通载客量（

33、20）在选定的新开发区域有更多的人享受到高质量的城市交通服务（21）未来三年内减少城市区域的万车平均年死亡率（22）机构能力加强8、项目目标受益群体定位是否适当，且预计实际受益群体是否是项目的目标受益群体？（23）项目受益分配优度可持续性9、项目财务是否具有可持续性？（24）项目资金能否持续满足项目实施的需要（25）是否设计了可靠的还款机制并具备还款能力10、项目实施是否具有可持续性？（26）支持项目实施的机构存在与否（27）支持项目实施的人员充足与否（28）支持项目实施的政策制度完善与否（29）经济社会环境是否会阻碍项目实施2.3.2 绩效评级方法根据国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南规定

34、，本在建项目绩效分为四个等级，即实施顺利、实施比较顺利、实施不太顺利、难以继续实施。根据收集整理的证据，对每个评价指标、关键评价问题和评价准则进行递进式打分、评级；（3）根据四个评价准则的权重设置，对四个准则的评价分值进行加权平均，算出项目绩效分值。绩效评价分值采用百分制。评价准则的权重、项目绩效分值与对应绩效等级见表2-2。表2-2 项目绩效分值与绩效等级对应表评价准则在建项目准则权重绩效等级90,10080,90)60,80)0,60)相关性20%高度相关相关基本相关不相关效率50%效率非常高效率高效率一般效率低效果20%非常满意满意比较满意不满意可持续性10%高度可持续可持续基本可持续不

35、可持续项目绩效100%实施顺利实施比较顺利实施不太顺利难以继续实施 3. 绩效分析3.1 相关性根据二级指标评价结果，“相关性”评级为“高度相关”。3.1.1 政策吻合度3.1.1.1 设计时吻合度项目设计之时正处于国家“十二五”规划时期，本项目完全符合当时国家西部大开发战略、“十二五”发展规划等发展政策，是国家和自治区政府发展的优先重点。本项目的主要目标是改善伊宁市中心城区的交通通行能力和建立连接伊宁市新区的交通通畅，建立安全、清洁和高效的交通模式。2000年国务院出台关于实施西部大开发若干政策措施的通知（国发200033号），国家明确实施西部大开发战略、持续缩小东西部发展差距，始终要把转移

36、支持的重点放在西部基础设施建设，提升西部自身潜能上。2006年国家“十一五”规划中明确提出，优先发展交通运输业，统筹规划、合理布局交通基础设施，加强城市规划建设管理。新疆维吾尔自治区“十一五”规划中确定在相应国家战略规划的同时，提出加强城镇基础设施和公共服务设施建设，提高服务功能和城镇综合承载能力。加快城镇道路建设，优化路网结构，努力改善城镇交通条件。国家“十二五”规划和新疆维吾尔自治区“十二五”规划仍延续这一战略。调查分析结果表明，各利益相关者对于该问题的评价表现出较高的分值和一致性，普遍认为在设计时本项目与国家和新疆发展政策的相符程度比较高，与国家和新疆发展政策的高度相关。因此，项目目标与

37、以上政策规定十分吻合，完全符合当时国家发展政策，同时也是新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展的优先重点，故评级为高度相关。3.1.1.2 评价时吻合度评价之时是“十二五”规划实施的最后一年，“十二五规划”的实施结果表明，国家继续推进新一轮西部大开发，强调把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持。加强基础设施建设，扩大铁路、公路、民航、水运网络，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。同时，“十二五规划”强调向少数民族聚居地和边疆地区提供更多支持，帮助其基础设施的发展，以改善他们的居住条件。新疆维吾尔自治区“十二五”规划中提出，加强城镇基础设施和公共服务设施建设

38、，不断增强城镇功能和可持续发展能力。加快城镇交通设施建设，优化路网结构，优先发展城市公共交通，提高通行能力。施建设。同时，国务院2010年西部大开发工作会议中明确，今后10年要继续深入实施西部大开发战略，使西部地区经济综合实力上台阶，基础设施更完善，生态环境保护上台阶，生态环境恶化趋势得到遏制。2010年5月，中共中央和国务院召开新疆工作座谈会，会议提出要着力推进新疆经济建设，加快经济发展步伐，推进基础设施建设，加大中央基建投资对交通基础设施建设支持力度，优先安排便民基础设施项目。第一届至第五届中国-亚欧博览会2011年9月至2015年9月在乌鲁木齐召开，是中国政府着眼于进一步扩大我国沿边开放

39、和向西开放步伐，加快将新疆建设成为我国向西开放桥头堡，确保新疆实现跨越式发展和长治久安的一项重大战略举措。2015年国家提出一带一路战略，新疆已成为我国实施西部大开发战略的重要地区和向中亚西亚和欧洲开放的桥头堡和枢纽。问卷分析结果表明各利益相关者对于该问题的认知表现出较高的分值和一致性，说明各利益相关者普遍认为在设计之时，本项目的目标和内容与伊宁社会发展的实际需求较为一致。对于该问题认知的一致性程度也较高，普遍认为在设计时本项目的目标和内容与伊宁社会发展的实际需求高度相关。因此，评价时国家的西部大开发政策、“十二五”规划、中央新疆工作会议等与项目相关的政策规定没有发生重大调整和变化，一带一路战

40、略正在实施。项目仍然与国家、新疆和伊宁市的发展政策和优先重点高度相关，故评级为高度相关。3.1.2 需求吻合度3.1.2.1 设计时吻合度项目设计时，伊宁中心城区现有的城市道路网虽相对完善，但受损严重，非机动车道和辅助设施（例如：照明、绿化和交通信号）缺乏，致使道路功能受限，对当地居民的生活状况造成严重影响。东西部城区的两个新开发区（东城区和合作区）在逐步形成，但道路基础设施和交通服务尚不足以支撑地区发展。公交运行车辆不足，仅有14条公共汽车线路和309辆公共汽车。许多车辆均已相当破旧。公共汽车的保有量为6.6辆/10,000人，远低于10辆/10,000人的国家标准。公共交通设施（公交首末站

41、、枢纽站）不足制约了伊宁公共交通未来发展。此外，城市目前仍没有先进的公共汽车售票、调度或营运体系。由于交通管理能力落后，现有道路通车容量未能得到充分利用，高峰时段中心城区经常出现交通拥挤状况，引发安全问题，2010年登记在册的交通事故死亡率达每10,000辆机动车2.7人。（具体如表3-1所示）。表3-1 伊宁市交通基底数据（2010年）类 别伊 宁 市总人口（万）47.15城镇人口31.97铺设道路长度（km）路网密度（km/km2）公交线路数量14公交车辆数量309数据来源：伊宁市2010年统计年鉴问卷分析结果表明各利益相关者对于该问题的评价表现出较高的分值和一致性，说明各利益相关者普遍认

42、为在设计之时，本项目的目标和内容与伊宁社会发展的实际需求较为一致，对于该问题认知的一致性程度也较高，普遍认为在设计时本项目的目标和内容与伊宁社会发展的实际需求高度相关。本项目的的发展目标是改善伊宁市中心城区的交通通行能力和建立连接伊宁市新区的交通通畅，建立安全、清洁和高效的交通模式。因此，项目的设计完全是针对伊宁市当时存在的普遍问题，与伊宁市反映的实际需求高度相符，故评级为高度相关。3.1.2.2 评价时吻合度评价时，伊宁市的实际问题和需求与设计时相比，城市道路有所增长，但机动车的增长速度更快，这使得原有的城市交通问题更加突出。城镇人口增长较快，同时机动车保有量较设计时总量更多，导致交通压力和

43、交通安全风险增大。因此本项目的实施在未来几年内能在一定程度上缓解伊宁市当前城市建设面临的实际问题，满足城市发展的需要。表3-2 伊宁市交通基底数据（2014年）类 别伊 宁 市总人口（万）55.97城镇人口36.29铺设道路长度（km）363路网密度（km/km2）4.93公交线路数量20公交车辆数量562数据来源：伊宁市2014年统计年鉴问卷分析结果表明各利益相关者对于该问题的评价表现出较高的分值和一致性，说明各利益相关者普遍认为在设计之时，本项目的目标和内容与伊宁社会发展的实际需求较为一致，对于该问题认知的一致性程度也较高，普遍认为在设计时本项目的目标和内容与伊宁社会发展的实际需求高度相关

44、。因此，评价时项目内容与实际需求高度相符，故评级为高度相关。3.2 效率根据二级指标评价结果，“效率”评级为“高”。3.2.1 项目实施进度3.2.1.1 项目产出进展（1）项目实施进度3施泰道路与环境改善子项目招标采购进度：该子项目共有42个合同包，包括22个土建合同、17个设备合同和3个咨询服务合同。项目于2012年7月开始进入采购招标阶段，截止到2015年6月，共计完成40个合同的采购或授予，包括22个土建合同、15个设备合同和3个咨询服务合同，完成计划42个合同包的95%，实现了合同采购计划目标。40个合同额总计为882,383,690.27元人民币，其中：土建合同额合计704,195,254.93元人民币，设备合同额合计173,618,259.16元人民币，咨询合同包括伊宁城市综合交通规划研究合同额为4,496,795.58元人民币和项目管理咨询及独立咨询专家合同额合计为6,904,400.60元人民币（1,113,613美元）。表3-3：各子项目合同招标采购进展汇总子项目合同包数量已授予的合同包土建设备小计土建设备小计1.城市道路改善和建设191029198272.公共交通设施和