审批、核准、备案.doc

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1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date审批、核准、备案审批、核准、备案 “这个项目是该核准还是备案呢？”、“这个项目该到哪级主管部门批？”、“该先做环评呢还是先去备案？”之类的问题。鉴于此，本文作者试图从投资项目审批/核准/备案制度概述、投资项目管理一般流程、外商投资项目管理相关规定、环境影响评价文件的分级审批制度、地方政府部门对投资项目管理的规定等方面对目前中国的投资项目管理体制作简单的分析，以期能较为

2、清晰地回答前述几个问题。一、投资项目审批制、核准制与备案制概述2004年7月，国务院颁布了“国发200420号”国务院关于投资体制改革的决定（以下称“决定”），对原有的投资体制进行了一系列改革，并确定了对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，出于维护社会公共利益的目的，政府仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。决定明确了中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：审批制、核准制、备案制。下面就该三类制度做简单的分析。（一）审批制在实际操作中，政府投资建设的项目往往关乎国家安全和社会公众利益，且该等项目还常常涉及到不能由市

3、场自发主动的进行有效配置的经济和社会领域。因此，决定并未完全废除审批制，在政府投资建设项目中仍保留了该项制度。对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目，需报送审批项目建议书和可行性研究报告。对于投资补贴、贷款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。（二）核准制决定的附件政府核准的投资项目目录（2004年本）（以下称“投资目录”）中对核准制的适用范围做了说明，即核准制适用于不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。投资目录中规定“由国务院投资主管部门核准”的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准；“由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投

4、资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但投资目录明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。投资目录将需经核准的项目分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资共十三个类别。由于外商投资项目和境外投资项目的特殊性，一般分别立法规定投资项目核准办法（不含外商投资项目及境外投资项目）、外商投资项目核准办法、境外投资项目核准办法等三类。省级人民政府均参照该种体例制定了适用于本行政区域范围内的项目核准办法及目录。外商投资项目管理将于下文

5、单列阐述。对于实行核准制的项目，企业仅需向政府提交项目申请报告即可，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。项目申请报告主要是对该项目“外部性”和“公共性”作出评价，是可行性研究报告的简化版，申请报告已不再包括投资项目市场前景、经济效益、产品技术方案等需要由企业自主判断决策的内容，仅把原可行性研究报告的内容中“需政府决策”部分留在了项目申请报告中，即要求政府从投资项目的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和能源耗用等方面对其进行分析。（三）备案制除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，不使用政府性资金投资建设投资目录以外的项目适用备案制。对于实行备案制的项

6、目，企业仅需按属地原则向地方主管部门备案即可。表：投资项目审核基本要素表 投资项目类型资金投入方式项目申请文件行政许可方式政府投资项目直接投资项目建议书可行性研究报告审批资本金注入投资补贴资金申请报告转贷贷款贴息企业投资项目企业自筹资金项目申请报告核准项目备案手续备案二、投资项目管理一般流程国务院办公厅颁布实施的“国办发200764号”国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（以下称“通知”）分别对实行审批制、核准制及备案制的项目管理流程做了规定，强调了投资项目管理适用由发展和改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门、建设部门、统计部门等各单位密切配合的管理机制。特别要注意的是

7、，境外投资项目及外商投资项目核准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。（一） 适用审批制的投资项目管理流程图 根据企业投资项目核准暂行办法的规定，在发展和改革部门等项目核准机关受理核准申请后，即在上图第二步中，发展和改革部门等项目核准机关有权委托有资格的咨询机构对该投资项目进行评估，征求该投资项目涉及的其他行业主管部门的意见、征求公众意见、进行专家评议。三、外商投资项目管理相关规定外商投资项目由于其投资资金来源的特殊性，相较于一般投资项目，其投资管理部门除发展和改革部门外，还包括商务部门（外经贸部门）以及外汇管理部门。决定、外商

8、投资项目核准暂行管理办法规定国务院、商务部及各级商务主管部门、各级发展和改革部门为有权对外商投资项目进行核准的部门。根据外商投资产业指导目录（以下称“外资目录”）商务部关于依法行政做好外商投资企业审批工作的通知（商资函（2005）3号）、商务部关于下放外商投资股份有限公司、企业变更、审批事项的通知（商资函200850号），国务院、各级发展和改革部门及各级商务主管部门核准权限具体如下： 有权核准部门核准范围国务院外资目录总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目国家发展和改革委员会、商务部外资目录总投资（包括增资额）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资500

9、0万美元（包括增资额）及以上的限制类项目商务部涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项省级发展和改革委员会、省级商务主管部门外资目录总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目省级商务主管部门由商务部（原外经贸部）批准的外商投资企业，如新增投资总额及新增注册资本属于外资目录鼓励类、允许类1亿美元，限制类5000万美元以下省级以下的地方发展和改革委员会外资目录总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目；大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项从上表看，商务部门及发展和改革部门在国家级别及省级核准范围较为一致，但两者在

10、核准项目时审查的重点和内容有所不同。由于我国的外商投资项目通常表现为设立外商投资企业或向外商投资企业增资的方式，商务部门作为外商投资企业的主管部门，其审查的主要内容为外商投资企业的合同和章程，审查重点是合同、章程形式的有效性、出资比例和投资总额配比的合法性等等。而发展和改革部门审查外商投资项目的重点在于该项目的“外部性”，即该投资项目对社会、环境的影响。四、环境影响评价文件的分级审批制度规划部门、国土资源部门、环境保护部门是投资项目管理体系中重要的配套管理部门。下面以环境保护部门为例，就建设项目环境影响评价文件分级审批制度、以及环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）（

11、见附件一）（以下称“环保目录一”）、环境保护部委托省级环境保护部门审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）（见附件二）（以下称“环保目录二”）与投资目录的对比分析两方面对项目投资配套管理制度做简单说明。（一）环境影响评价文件按分级审批制度建设项目环境影响评价文件分级审批规定（环境保护部令第5号）（以下称“分级审批规定”）对除有关海洋工程和军事设施建设项目的环境影响评价文件外的其他所有建设项目环境影响文件分级审批权限做了统一规定。环境保护部门对于建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。环境保护部、省级及省级以

12、下环境保护部门的分级审批权限如下： 各级环保部门审批范围备注环境保护部1、核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；2、跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；3、由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目。省级环境保护部门1、环保目录二中由环保部委托审批的项目；2、有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆等对环境可能造成重大影响的建设项目。建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，由共同的上一级环境保护部门审批。省级或

13、地级环境保护部门化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制剂、酵母等污染较重的建设项目。（二）环保目录一、环保目录二与投资目录的对比信息表对比环保目录一、环保目录二与投资目录各项目的核准机关级别，由于投资项目主管部门和环境保护部门对项目审查重点不同，环境保护部已经把部分虽由国务院投资主管部门核准但对环境影响相对较小的投资项目委托省级环境和保护部门以环境保护部的名义核准，以增加环境影响文件审查的效率。对比信息表具体如下： 项目细分项目国务院投资主管部门核准省级投资主管部门核准环保部核准省级环保部门核准农林水利农业涉及开荒的项目水库国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目其他水事工程需中央政

14、府协调的国际河流、涉及跨省（区、市）水资源配置调整的项目能源电力在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上水电站项目抽水蓄能电站火电站热电站（燃煤项目）（背压机项目除外）(采用背压机组）风电站（总装机容量5万千瓦及以上项目）核电站国务院核准330千伏及以上电压等级的电网工程电网工程：750千伏及以上交、直流项目和500千伏直流项目；跨境、跨省（区、市）330和500千伏交流项目电网工程：不跨省（区、市）的330、500千伏交流项目煤炭国家规划矿区内的煤炭开发项目国家规划矿区内年产150万吨及以上的煤炭开发项目国家规划矿区内年产150万吨以下的煤炭开发项目年产50万吨及以上煤炭液化项目石

15、油、天然气年产100万吨及以上的新油田开发项目其他原油项目备案年产20亿立方米及以上新气田开发项目其他天然气项目备案液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）进口液化天然气接收、储运设施。国家原油储存措施跨省（区、市）干线管网输油管网项目（不含油田集输管网）跨省（区、市）或年输气能力5亿立方米及以上的输气管网（不含油气田集输管网）交通运输铁道（铁路）跨省（区、市）或100公里及以上项目其他新建（含增建）铁路公路国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的独立公路桥梁、隧道项目西部开发公路干线的公路项目水运新建港区和年吞吐能

16、力200万吨及以上的煤炭、矿石、油气专用泊位项目前项以外的其他项目集装箱专用码头千吨级以上通航建筑物内河航运项目。民航新建机场扩建军民合用机场（会同军队有关部门）总投资10亿元及以上扩建机场项目信息产业电信国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目邮政国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目电子信息产品制造卫星电视接收机及关键件项目国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目原材料冶金有色已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目；新建（含搬迁）、扩建（含技术改造增加产能的）炼铁（包括烧结、球团、焦化、

17、直接还原、熔融还原）、炼钢项目轧钢项目其他铁矿开发项目总投资5亿元及以上的矿山开发项目新增生产能力的电解铝、氧化铝项目其他矿山开发项目新建和扩建铜、铅、锌冶炼项目矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目其余稀土深加工项目日采选矿石500吨及以上项目（黄金）其他采选矿项目（黄金）化工石化新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目铬盐、氰化物生产项目；新建精对苯二甲酸（PTA）、对二甲苯（PX）、二苯基甲烷二异氰酸酯（MDI）、甲苯二异氰酸酯（TDI）项目 年产50万吨及以上钾矿肥项目。PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目水泥（除禁止类项目外）煤

18、制甲醇、二甲醚、烯烃、油及天然气项目机械制造汽车注1新建汽车整车项目除新建汽车整车以外的需由国家核准的项目船舶新建10万吨级以上造船设施（船台、船坞）项目。民用船舶中、低速柴油机生产项目城市轨道交通城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目轻工烟草（轻工纺织）纸浆年产10万吨及以上纸浆项目年产3.4（含）万吨10（不含）万吨纸浆项目变性燃料乙醇聚酯日产300吨及以上项目制盐制盐（含自备热电的除外）糖日处理糖料1500吨及以上项目烟草卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目玉米玉米深加工（新建及扩建项目）高新技术民用航空航天民用飞机（含直升机）制造、民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设项目城建

19、城市快速轨道交通城市供水跨省（区、市）日调水50万吨及以上项目城市道路桥梁跨越大江大河（通航段）的桥梁、隧道项目跨越重要海湾的桥梁、隧道项目社会事业教育文化大学城、医学城及其他园区性建设项目旅游国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目体育F1赛车场娱乐大型主题公园其他涉及三级、四级生物安全实验室的建设项目金融印钞、造币、钞票纸项目外商投资外商投资产业指导目录中总投资（包括增资）1亿美元及以上鼓励类、允许类项目外商投资产业指导目录中总投资（包括增资）5000万美元及以上限制

20、类项目涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项；大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项境外投资注2中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资项目国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）其他核与辐射全部核设施（包括与核设施有关的科研实验室）铀（钍）矿及由国务院或国务院有关部门审批的伴生放射性矿开发利用项目由国务院或国务院有关部门审批的电磁辐射设施及工程全部绝密工程列入国务院全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划的危险废物处置设施建设项目除环境保护部委托省级环保部门审批环境影响评价文件

21、的建设项目目录（2009年本）外的其他按照中华人民共和国环境影响评价法规定应由环境保护部审批环评文件的建设项目注：本表项目及细分项目的表述主要以投资目录为准，并参考环保目录一及环保目录二。五、地方政府部门对投资项目管理的规定地方政府投资主管部门根据中华人民共和国行政许可法、决定及其附件投资目录的规定，纷纷制定了适用本行政区域范围内的投资项目核准或备案规定。各地核准及备案的流程管理基本类似，一般来说，适用核准制的投资项目报发展和改革部门或其他投资主管部门核准前，需由城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门、市交通部门等部门对该投资项目出具意见。该投资项目在获发展和改革部门核准后，项目申报单位依据

22、项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。而适用备案制的投资项目则一般按照属地原则，到建设项目所在地区县发展和改革部门办理立项备案手续，然后依据项目备案通知书，办理规划、土地、施工、环保、消防、市政、质量技术监督、设备进口和减免税确认等后续手续。由于经济水平的差异、地方政府机关设置不同，投资项目核准职能在政府部门间分配有所不同。现主要就北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省等经济发达地区的投资项目管理相关规定作简单的介绍。（一）北京市关于投资项目管理的规定北京市关于投资项目管理体制的基本原则是，对于投资目录规定由省级政府投资主管部门核准的项目，由

23、北京市政府投资主管部门核准。由地方政府投资主管部门核准的项目，其中涉及跨区县的项目，由市政府投资主管部门核准；其他企业投资项目，按照北京市政府核准的投资项目目录细则（2004年本）的规定分别由市及区（县）政府投资主管部门核准。关于北京市投资项目管理的具体规定可查考：北京市政府核准的投资项目目录细则（2004年本）、北京市企业投资项目管理目录（2005年本）、北京市外商投资项目核准目录（京发改20052598号）、北京市境外投资项目核准暂行实施方法（京发改20052667号）等、北京市企业投资项目备案管理试行办法（京政办发200543号）、北京市发展改革委转发国家发展改革委关于进一步加强和规范外

24、商投资项目管理文件的通知（京发改20082052号）。（二）上海市关于投资项目管理的规定上海市发展改革委、上海市经济委员会、区(县)投资主管部门以及上海市政府确定的机构为上海市企业投资项目主管机关。其中，上海市经济委员会主管工商领域投资项目，上海市政府确定的机构（包括外高桥保税区管委会、张江高科技园区管委会、化学工业区管委会、临港新城管委会、洋山保税港区管委会、长兴岛开发建设管委会办公室、国务院批准在上海设立的出口加工区管委会）及浦东区投资主管部门主管其所属区域内投资项目，上海市发展和改革委员会主管前述投资项目以外的投资项目。关于上海市投资项目管理的具体规定可查考：上海市企业投资项目核准暂行办

25、法（沪府发200833号）及上海市政府核准的投资项目目录细则、上海市企业投资项目备案暂行办法（沪府发200833号）及上海市政府备案的投资项目目录、上海市外商投资项目核准暂行管理办法（沪府发200833号）、上海市境外投资项目核准暂行管理办法（沪府发200833号）、上海市发展和改革委员会关于审批政府投资项目有关规定（暂行）（沪发改投2008169号）、上海市技术改造投资项目登记备案管理试行办法（沪经技200247号）等。（三）江苏省和浙江省关于投资项目管理的规定江苏省和浙江省关于投资项目管理权限的分配相似，其投资项目主管部门为发展和改革部门和具有技术改造投资管理职能的经贸部门，其中，发展和改

26、革部门负责核准基本建设类项目、经贸部门负责核准技术改造类项目。关于江苏省投资项目管理的具体规定可查考：江苏省企业投资项目核准暂行办法（苏政发200538号）及江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）、关于过渡时期外商投资工业固定资产投资项目管理的若干意见（苏发改工业发2005188号）、江苏省企业投资项目备案暂行办法（苏政发200538号）、发展改革委关于进一步做好工业类外商投资项目核准工作的通知苏发改工业发（2006）196号、江苏省发展改革委转发国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知的通知（苏发改外经发2008962号）等。关于浙江省投资项目管理的具体规定可查考：浙江

27、省企业投资项目核准和备案暂行办法（浙政办发200573号）及浙江省企业投资项目核准目录等。 （四）广东省关于投资项目管理的规定广东省投资项目主管部门包括发展和改革部门和经贸部门两类，其中，基本建设投资项目和非工业、交通、商业领域技术改造投资项目由各级发展和改革部门核准，工业、交通、商业领域技术改造投资项目由各级经贸部门核准。关于广东省投资项目管理的具体规定可查考：广东省企业投资项目核准暂行办法(粤府2005119号)、广东省政府核准的投资项目目录(2004年本)、广东省发展和改革委员会外商投资项目核准暂行管理办法、广东省企业投资项目备案办法（粤府2005120号)、广东省发展和改革委员会外商投

28、资项目核准暂行管理办法、关于进一步优化投资环境做好招商引资工作的若干意见（粤府2004126号）等。注释：注1决定规定汽车行业投资项目管理按照国务院批准的专项规定执行。根据现行有效的汽车产业发展政策（国家发展和改革委员会第8号）第十章的规定，目前对汽车生产企业投资项目实行备案和核准两种方式。其中实行核准的投资项目有两种：1、新建汽车、农用运输车、车用发动机生产企业，包括现有汽车生产企业异地建设新的独立法人生产企业；2、现有汽车生产企业跨产品类别生产其它类别汽车整车产品。实行核准的投资项目由省级政府投资管理部门或计划单列企业集团报国家发展改革委审查，其中投资生产专用汽车的项目由省级政府投资管理部门核准后报国家发展改革委备案，新建中外合资轿车项目由国家发展改革委报国务院核准。注2商务部于2009年3月16日发布境外投资管理办法（商务部令2009年第5号），该办法规定，商务部仅保留对少数重大、敏感的境外投资的核准权限，包括1亿美元以上的境外投资、特定国别的对外投资、设立境外特殊目的公司等-