村级治理及村庄公益事业发展研究--基于121个行政村的调查报告.pdf-得力文库

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1、张晓辉等：村级治理及村庄公益事业发展研究村级治理及村庄公益事业发展研究基于 ! 个行政村的调查报告!张晓辉李剑王佳内容提要本文描述了村级组织和村庄公益事业发展状况，用计量分析的方法研究了村级民主选举制度建立等因素对公益事业发展的影响。基本结论：在过去村庄公益事业投资中，政府投资居主导地位，村集体和农户投资也是

2、不容忽视的力量；基层民主制度的建立和运行，有助于提高村级组织的效率，有助于动员更多的社区资源发展村庄公益事业。关键词公共物品公益事业农村发展村级治理一、研究背景长期以来，我国广大农村经济发展水平低、积累少；同时，国家税收和财政体制实行偏向城市的国民收入分配政策，政府各级财政用于农村、农业资金数量少。使得农

3、民这一弱势群体不仅在收入方面与城市居民有很大差距，在享受到的公共物品供给方面也有相当大的差别。从道路交通、饮用水供应、污水垃圾处理、电视、电讯、义务教育、医疗卫生、文化生活等公共基础设施和服务上看，农村和城市存在阶段性的差距。城乡收入差距不断扩大以及农村公共物品供给严重不足，长此以往的后果是将造成一个

4、难以融合的城乡社会断裂的格局，在本世纪初的战略机遇期内，会导致部分农村居民仍走不出贫困的境地，再一次失去发展机会。这种资源配置不合理的状况已经影响到中国经济持续、快速发展，背离了党和政府提出的全面建设惠及十几亿人口的小康社会，建设一个经济发展、政治民主、文化繁荣的和谐社会的目标。中央政府已经意识到增大农村

5、公共物品供给的重要性，整个 “ 十五 ” 期间，在乡村道路建设、农村电网改造、农村广播电视设施、农村沼气设施建设等方面投入了大量的建设资金，目的是 “ 让公共财政的阳光普照农村，让公共财政的雨露滋润农民 ” 。但是在当前情况下，各级政府的公共财政投入远不能满足农村对基本公共物品的需求，大多数村庄还需依靠村庄集体和农户

6、个体提供的资金来发展本村庄的部分公益事业。那么，寻求有效的村庄治理方式就成为村庄公益事业发展的关键。在已有的研究中，贺雪峰提出，村集体经济状况和村干部的个人能力是影响村庄治理的两种关键资源，其中村干部个人能力本身是最重要的可变资源。我们的假设是，目前村级公共管理体系效率低下，组织动员分散经营的农户投资建

7、设村庄公益事业的能力弱，通过建立民主选举制度和村务公开等监督机制，不仅可以抑制村级组织的不良行为，还使村级组织负责人更有责任心，同时使村民具有知情权、参与权和监督权，从而改善村民和村干部的关系，提高村民对村庄公共权力系统的信任度，进而提高村庄发展公益事业的效率。目前，国内外对于村级治理的研究很多，在一个

8、相对较大的范围内开展村级治理调查的研究成果并不多见，并且很少将村民选举与村庄公益事业发展联系起来一起讨论。本课题组所在的农业部农村经济研究中心，管理着全国农村固定观察点调查系统，负责对农户和村庄微观社会经济运行情况进行长期、固定的跟踪调查。本研究就是利用此系统对村级治理诸问题进行调查，并定量研究农村基层

9、民主发展与村庄#!万方数据农业经济问题（月刊） !# 年第 $ 期公共事务运行和公益事业发展的关系。二、样本与数据本研究所用的数据采集于河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、河南、湖南、四川 % 省的 &!& 个农村固定观察点所在村庄和这些村庄的 ( 个观察农户。 ! 年 ) & 月，我们在上述村庄组织了调查活动，由常年对村庄跟踪观察的调查员和

10、村会计一起进行入村入户访谈，并填写村级治理调查问卷。（一）样本村的区域和地理分布被调查的 &!& 个行政村（包括 # 个自然村， %( 个村民小组），覆盖农户总数 $&)() 个，人口总数&)(#& 人。其中， !#*+的村庄位于东部地区， #*(+的村庄位于中部地区， &(*!+的村庄位于西部地区；按村庄地势划分， (*)+的村庄属平原地区， (*,+的村庄属

11、丘陵地区， !&*$+的村庄属山区。（二）样本村的社会经济指标被调查村的人口规模差距很大。最小的村只有 $ 户居民， !$, 人；最大的村有 &(# 户居民， & 人；平均每个村有 !) 户， &$&, 人。这些村的经济收入状况也有很大差距。 !( 年，人均纯收入最低的村仅为 ,$ 元，最高的村达 &$(% 元； &!& 个村的农民人均纯收入为 !)(# 元，与全国的平

12、均水平相近（见表 &）。!( 年，样本村经营总收入平均为 &%! 万元；其中，农业经营总收入（包括种植业、林业、畜牧业和渔业）占(*#+，工业、建筑、运输业总收入占 $#*)+，商贸、饮食、服务和其他行业占 &!*#+。表 & 样本村的社会经济指标指标项目单位最小值最大值平均值标准差自然村个数个 & ( (* $*(村庄离公路距离公里 !$ !*# *&村庄离

13、乡镇所在地距离公里 !$ (*, *(村庄距县城距离公里 & &! !*$ &,*)村民小组个数个 &% ,*, (*)人口数人 !$, & &$&, %&*劳动力数人 &! !,$ )! $&*&农户数户 $ &(# !)* !$%*(纯务农户户 ! &,( !%* !&*,以农业为主，兼营非农业户户 #$% &* &!*#以非农业为主，兼营农业户户 & )! ,* &!*$纯非农业户户 ( !,*) #!*其他户户 )( #*! &(*$全村人均纯

14、收入元 ,$ &$(% !)(#*, &)$)*(全村经营总收入万元 &,*, !()* &%!* ($)*!用电户比重 + & 全村安装电话机部数部 &$ !*) &%$*%饮用自来水的户数户 &(# !,!*( !,(*(（三）样本村的经济发展水平分布!被调查村的经济发展，在当地市（县）居上等水平的占 *&+，居中上水平的占 &)*!+，居中等水平的占 $,*%+，居中下水平的占 &#*$+，居下等水平

15、的占 (*(+。此外，有 $*+的样本村被当地市（县）命名为小康村；有 %*%+的村属于当地民政部门认可的贫困村；有 &!*+的村位于城市郊区。三、村庄治理的现状村级治理的过程包括村庄公共权力机构以民主的方式产生，公共权力通过一定的制度安排进行配置，!指调查员按照村庄收入水平评估的、该村在当地市（县）所处的经济地位，共分上等、

16、中上、中等、中下、下等五类#&万方数据张晓辉等：村级治理及村庄公益事业发展研究这些掌握公共权利的组织按照一定的运行规则对村庄公共事务进行协调和管理、对村庄公益事业进行组织与建设。根据本次调查，我们对村级治理的现状有以下结论：过去 ! 多年来，以民主选举、民主监督、民主决策、民主管理为核心内容的村民自治，在组织和制

17、度建设方面取得了相当大的进展，但离村民委员会组织法所确定的民主化治理村庄的要求尚有一定距离，还有很长的路要走。（一）村委会的民主选举制度不断健全本次调查结果表明，村委会的民主选举制度越来越普及， #$%的村庄能够依法实现换届选举，但还有部分村庄未实现村民直接选举。从现任和已离任的村委会主任与村支书当选途径的比

18、较（见表 &）可以看出，现任 !$ 名村主任（包括村党支部书记和村主任一肩挑的人员），已离任村主任共 & 名。数据表明在民政部门和各级政府的推动下，村民自治已进入制度化运行阶段。大部分的村庄至少在形式上执行了村民直选的法律程序。但是在实际中，现任村主任中仍有 ( 名没有经过直选。表 & 现任和已离任村主任、村支书按当选途径

19、分类（ %）当选途径村主任当选途径村支书现任村主任离任村主任现任村支书离任村支书直选的 )&*+ &*# 党员选举的 )*+ ,)*!村民代表选的 &* &*+ 上级指定的 * $*村委选的 !*+ &* 其他 *( !*+村党支部选的 &*) #*) 不应答 &*$ &*上级指定的 (*+ &,*&其他 !*+ !*,不应答 *, $*#判断民主选举制度成功与否的另一个重要指标是参选率。在我们调查的 ,

20、个农户 !)$,个家庭成员中，年满 !( 岁的成员有 !& 人，占 +#* (%。最近一次的选举中，他们共有 !),( 人参加了选举，参选率达到了(%。在民主选举中，这样高的参选率表明：（ !）大部分村民对村委会的直选方式持认同态度。（ &）村民选举的组织动员工作做得比较充分，例证就是 !&! 个村的选举从动员到完成平均花了 ! 个月时间。此外，最近一次

21、选举!中候选人发表演说的村庄占到 $!*%，比前一次选举中 ,)*,%的比例提高了约 $ 个百分点。（二）现阶段村干部整体素质有所提高，村级组织是比较稳定的村干部素质的高低与其受教育程度相关。我们在调查之前看到一些资料，反映目前村干部的年龄与文化素质状况不佳。在一些村庄确实存在着村干部年龄老化、文化素质低的状况，但本次调

22、查数据表明，现任村支书和村主任的平均接受正规教育的年限分别为 # 年和 (*+ 年（见表），与已离任组相比有显著的提高。现任村支书和村主任具有初中及以上文化的比例分别与离任组相比，分别有所提高；现任村支书和村主任的平均任职年龄与离任组对比确实没有年轻化，而是略有增加，但任职年龄的变化在两个对比组并不显著，平均仅增

23、加 *& 岁。同时，我们认为平均任职年龄为 ,! 岁应该属于年富力强的阶段。随着农村地区非农产业的发展和产业结构的变化，村干部职业经历的丰富也代表了素质的提高。根据本次调查数据进行分组统计， $)*$%的现任村主任， )!*+%的现任村支书，任职前担任过村干部，这一比例分别比已离任组提高了 # 个百分点和 +*$ 个百分点。现任村主任中

24、经营工业、建筑、运输、商贸和其他个体经营的比例占 &+*(%，比离任组 !)*#%的比例增加了近 ! 个百分点。这些数据表明，村干部的工作经验和非农行业的工作经历有利于对村支书和村主任位置的竞争，也反映出现任村级组织负责人的职业经历更为丰富。从任职时间看，现任 !&! 名村支书中，除 ! 名对问题未回答外，其余 !& 名从任职到现在，

25、最短的任职不到 ! 年，最长的已任职 ! 年，平均任职时间为 ( 年。现任村主任中，最短的任职不到 ! 年，最长的已任职 &+ 年，平均任职时间为 $* 年。这说明，经历了村级治理规范化和民主化的过程，大多数村庄党支部和村委会是稳定的。!因为在全国没有规定统一的村委会换届选举时间，各省选举年份不一致。离调查最近的一次选举集中在 &

26、&, 年，再前一次村委会选举集中在 !# &! 年+!万方数据农业经济问题（月刊） !# 年第 $ 期表 % & !% 年村支书、村主任受教育程度、任职年龄和任职时间（ (）项目现任村支书离任村支书现任村主任离任村主任小学以下 !)$ !)* %)+ %),小学文化 &,)$ !*)! !)& %+)!初中文化 $!)$ +)! $!)& +#)&高中及以上 !)$ &*)& &)% &)+不应答 $) &), $)& +)#平均

27、任职年龄（岁） +&), +&)$ +&)* +&),平均受教育年限（年） ) *)+ *), ,)平均任职时间（年） * +)* $)% +)%四、村庄公益事业的发展办理农村公益事业是村级组织最重要的功能之一，村庄中公益事业开展得好坏也最能反映村庄治理的优劣程度。我们对 &!&个村庄 & !% 年所做的公益事业，进行了分类、分项、投资人、投资额及受益范围的调查。过

28、去 &% 年中， &!& 个村庄共实施了 $, 项公益事业，平均每个村庄 +)%件。所实施的公益事业按 $ 大项、 &# 小项进行统计，列出各类农村公益事业实施项目数、投资额及比重（见表+）。表 + & !% 年 &!& 个村庄农村公益事业实施项目频数及投资额统计项目细类项目数占总项目数（ (）项目大类项目数占总项目数（ (）投资数额（万元 -村）占总投资额比

29、重（ (）修道路桥梁 &, &)# .)交通、能源 !&# %#)! %+)+ %,)+电力设施 &$)&建沼气池 &)$修灌溉水利设施 #+ &),/)农业基本建设*+ &+)& &)& &!)&农田基本建设 ! %)+修村庄内排水沟 &, !) 0)环境与健康 &! !)& &)# &!)#饮用水设施 $ *)+公益林 &)$村庄环境建设 ! %)+垃圾处理 & &)*集体办医疗室 &% !)!广播电视设施 $ *)+1)信息、文化、教育&#, !*)

30、 %!)! %$)电话、通讯 $# )+学校 $* ),文化设施 % )$村办公场所 % )$ 2)其他 & &), !), !)宗族、文化类 % )$福利、救助 ! )%其他 ! )%合计 $, &3 合计 $, &3 !) &3（一）农村公益事业分类发展情况&)交通和能源。 $ 个大项的分类统计中，村庄实施的公益事业项目涉及交通、能源类的最多，共 !&#件，占项目总数的 %#)!(；此类项目，每村平均获

31、得投资 %+)+ 万元，占公益事业款项的 %,)+(。在交通、能源类项目中，首先是道路、桥梁修建，其次是电力设施项目。由此可见，国家和地方政府共同实施的改造乡村道路工程以及电力农网改造工程，在农村公益事业发展中具有举足轻重的作用，改善了农村居民生活、生产条件。!)信息、文化和教育。信息、文化和教育类的公益项目位居第二位

32、，共实施 &#, 件，占项目总数的!*(，每村平均获投资额 %!)! 万元，占公益事业投资的 %$)(。在这一类项目中，学校建设占首位，其次是电话通讯事业项目，广播电视项目、村庄文化设施的项目最少，这与当前农村中盛行的民间集资建造教堂、庙宇的状况形成鲜明对比。%)村庄环境和村民健康。涉及村庄环境改造和村民健康的公益项目，共实施

33、&!件，占 ! )&( ，每村*&万方数据张晓辉等：村级治理及村庄公益事业发展研究平均获投资 !# 万元，占公益事业投资的 !$#%。再细划分这一类公益项目，实施比例最高的是饮用水工程，实施较少的项目有垃圾处理和建设公益林。&农业基本建设。农业基本建设类的投资项目共实施 & 件，占总项目数的 !&!%，每村平均投资! 万元，占公益事业总投资的 !

34、$!%。(其他公益事业。其他事项共有 !) 件，占项目总数的 !*%。其他类公益项目资金以村集体投入和农户集资为主，集体资金占 #$!%，农户集资占 +!+%，政府投资占 #(%。（二）公益事业投资来源公益事业资金来源（见表 (），主要有三大块：（ !）政府投资（包括中央政府和各级地方政府，也应包括扶贫款），占全部来源的 (!*%。（ $）集体收入的

35、支出，平均每个村集体共对公益事业投资 !* 万元，占总投资的 $)&%。（ +）村民集资款（既有村民自愿集资，也包括以村里名义组织的摊派），平均每村集资 !*#万元，占总投资的 !,$%。表 ( 平均村庄公益事业投资总额及投资来源（万元 -村、 %）投资来源平均投资款投资来源比重交通能源比重农业基本建设比重环境健康比重信息文化教育比重其他比重村庄项目投资

36、总额 ,$) !) +& !) ! !) !# !) +$ !) $* !)村民集资款或摊派 !*# !,$ *+ $!+ $) !*, $, $& &# !& ), +!+村集体收入 !* $)& (& !(* $! !,! &# &) &, !($ !* #$!银行贷款 $( $* !$ +& )* (, )+ $* )+ ! ) )乡镇及上级政府拨款 &#! ()! !* (&( #+ (# $ $&) !+ (#, ) )社会赞助 $+ $( ! +! ) )! )& +! ) $# ) )$扶贫款 !& !# )# ! ) )

37、+ )& +( )$ )# )$ #(国际组织援助 )$ )$ ) ) ) ) ) ) )$ )( ) )其他投资 +! +& )! )+ ) ) )$ $) $ # ) )公益事业投资来源的构成表明，政府投资对农村社区的发展起到了决定作用，村集体投资和村民个体集资也很重要，并且村民个体在发展村庄社区公益事业中的投资已经与村集体相近。我们在江苏、河北、山西、浙江一些村庄的个案调查

38、中发现，在村庄道路、农村电力、农村电话、广播电视等事业建设中，各级政府和部门的投资起了主导和带动作用。如乡村道路修建，政府投资是大头，村庄主路修通后，村庄中的次级道路和通往各农户家庭的小径通常由集体投资和农户集资共同完成。我们在实际调查中了解到，村庄内除了个别贫困户之外，大多数农户对于马上见到好处的公

39、益事业，如修路、排水和改善饮用水、安装电话、电视设备等，还是愿意出资配套的，当然集资要公平合理，不能超过农户家庭的承受能力。公益事业的资金投入，不同类别项目的资金来源是不相同的。在交通能源、农业基建、信息文化教育这三大类中，政府出资均超过了 ()%，而在涉及村庄环境和村民健康的项目中，政府投资仅为 $*(%，远低于

40、村集体 &)%的投入比重。很显然，这是因为实施范围较大的公益项目，如乡村道路、电网改造、广播电视、电话设施以及大的水利设施建设，必须是政府或企业才有相应的组织能力和财力、统筹规划进行项目实施；村级组织和农户只是起到了配合和完善的作用。从农户和村集体对不同项目的投资比重看，似乎农户更愿意投资那些可以立竿见影地

41、给家庭带来直接好处或便利的项目，如我们在江苏、河北等地的村庄调查中发现，在村路的延伸入户、饮用水系统、电话、电视系统的入户中，农户都投入了资金和劳动力；而对村内路灯、垃圾处理、公益林、主路旁栽种花草，这些惠及全村但对家庭没有看得见好处的项目，大多数村民不情愿出钱出工，有条件的村庄由村集体出资，无条件的暂

42、时放置不做。在交通能源、农业基建、信息文化教育类项目中，农户投资比重高于或略低于村集体；而在环境与健康类项目中，农户投资远低于村集体投入。通过以上分析，我们可以看出：（ !）政府在财政投入和推动村庄公益事业发展中起了最主要的作用，投,!万方数据农业经济问题（月刊） !# 年第 $ 期资额占 $%以上，村集体和农户个体对公益事

43、业的投入水平大体相当，各占 !%左右。（ !） ! 世纪 & 年代以来实施的村庄公益事业项目中，以改善乡村道路和能源（电网改造）及改进信息（以电话、广播、电视为代表）文化（广播、电视）教育（学校）的项目，居首位和第二位，分别占资金总数的 ()*%和 $%，这些项目在促进农村发展中排在了优先的位置。（）虽然改善村庄环境与有利于村

44、民健康的公益事业已提到议事日程上，但这些事项在整个农村发展进程中还是被放在较次要的地位。（ *）农业基本建设方面的项目投资，在村庄公益事业总投资中处于最末的位置，其原因与目前以农户为经营主体的经营规模非常细小和土地经营权的不确定性有关，小农户不愿意也缺乏能力对农业基础设施进行大的投入，而作为非经营主体的村级

45、组织也没有义务和兴趣进行这种长远的投入。五、村级治理对村庄公益事业发展影响的计量分析为了度量村级治理对社区公共物品供给的影响，我们利用本次调查的数据建立了计量分析模型，估计影响公共物品供给的参数。（一）理论假设国际、国内发展经验和一些研究结果表明，通过有效的村庄治理（包括民主选举、民主制约制度等），能够建

46、立一个受到村民信任的有效率的村庄公共权利体系，利于更有效地调动社区资源（包括村集体、农户个体和社会的）来发展社区公益事业。我们设定在调查时段（ +&+ ! 年）村庄内实施的公益项目件数以及为完成这些项目的村集体和农户个体投入的资金额度（单位为万元），来表征村庄公益事业发展的量化指标。同时，还假设公益事业发展和

47、一个大的地区（如省域）的整体发展水平相关，因为发达的省份发展速度快，地方政府对农村地区的投入大，带动的公益事业项目多。再假设公益事业的发展和村庄集体经济收入水平成正相关，因为如果村集体有钱，投资搞公益事业比从农户要钱要容易得多。再假设村庄经济水平提高（用村人均收入代表）有利于公益事业发展。最后的假设是外

48、出劳动力多的村庄较少关注公益事业的发展，因为外出农户会认为他们较少受益于本村的公益事业。（二）模型估计与参数解释+)模型估计。根据以上假设，我们选择了一些解释变量（见表 # 最左列）来估计上边提到的两个公益事业参数（村庄实施的公益项目件数和完成这些项目的村集体和农户个体投入的资金额度）。其中，现任和前任村主任当选途径是这样编码的： + 直选的， ! 村民代表选的，村委们选的， * 党支部选的， $上级任命的， # 其他，也就是说，数值越小

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