自治民主的一项基本政治制度——我国特别行政区的制度定位辨析.pdf

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1、学术争鸣自治民主的一项基本政治制度我国特别行政区的制度定位辨析口尤俊意内容摘要我国社会主义民主制度应确认为三种民主状态：人大制度体现的选举民主，政党与协商制度体现的协商民主，三大自治制度体现的自治民主。特别行政区制度是一项自治民主的基本政治制度：特别行政区制度符合我国基本行政制度的定性与定位，它是关于国家结构的一项基本政治制度，是有关国体和政体问题的一项基本政治制度，是有关国家统一和领土完整、民族复兴和人民和谐的一项基本政治制度。这项基本政治制度体现了国家理论与实践、地方自治理论与实践、中国社会主义政治发展道路的中国特色与时代特征。关键词 自治民主特别行政区制度政治制度基本政治制度作 者尤俊意

2、，上海社会科学院法学研究所研究员，上海市政治学会副会长。 (上海：200020)“一国两制”，从作为实现国家统一的战略构想，到确立为国家的基本国策，再到港澳回归后特别行政区制度的生动实践，经受了30年的考验。为了尽快实现国家完全统一、确保国家领土完整，更好地实践、发展和完善这项国策和制度，适时地将“一国两制”的制度性产物特别行政区制度确立为国家的一项基本政治制度，不仅实践上有十分迫切的需要，而且理论上也是切实可行的。我国的根本政治制度是人民代表大会制度；基本政治制度有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度，基层社会群众自治制度等。据此，我国基本政治制度其实包含两个方面：一是政

3、党与协商制度，二是自治制度。自治制度包含了民族区域自治、基层社会群众自治等制度。本文认为，建立在“一国两制”基础上的特别行政区制度，也是一项自治制度，而且是高度自治的自治制度，理应视同民族区域自治制度和基层社会群众自治制度，确立为我国的一项基本政治制度，纳入我国特有的自治制度领域，成为i大自治制度之一。与此相对应，根据我国现行政治制度的民主本质，我国社会主义民主制度也应确认为三种民主状态：根本政治制度所体现的选举民主；政党与协商制度所体现的协商民主；三大自治制度所体现的自治民主。我国独创的特别行政区制度是一项充分体现自治民主的基本政治制度。我国特别行政区制度是一项基本政治制度目前，不论是官方文

4、件还是学者文论，“一国两制”是作为“战略构想”来描述的，特别行政区制度是作为一般政治制度来阐述的。这当然没有错。但仅仅这样描述是远远不够的，只能说明过去，而不能说明现在。笔者认为，我国现行的特别行政区制度完全符合基本政治制度的实体要件和形式要件要求，理应确立为我国的一项基本政治制度。理由如下：第一，特别行政区制度符合我国基本政治制度的定性与定位。“一国两制”是一个有关国家领土完整与主权统一的政治构想，也是有关国家制度的总体定位。直接体现这种政治构想与总体定位的特别行政区制度，其性质完全属于一种政治制度的设置。作为一种政治制度，特别行政区制度在国家诸种政治制度中居于一种显示国家基本性质、基本特征

5、和基本架构的重大地位，自然应当定位为国家的一项基本政治制度。在我国现行基本政治制度序列中，无论从重大性、战略性、特殊性，还是从创新性、时代性乃至历史纵深性来说，特别行政区制度都是丝毫不逊色于既存基本政治制度的；而且，在自治制度系列中，由于特别行政区制度所内含的“高度自治”特质，其重大性、特殊性和典范性并不亚于其他两项自治制度。其他两项自治制度早已经被确认为我国的基本政治制度，那么特别行政区制度为什么不能确立为基本自治制度呢?第二，特别行政区制度是关于国家结构的项基本政治制度。众所周知，我国是一个单一制国家结构的国家。改革开放之前，由于实行高度集中的计划经济，可以说是一个中央高度集权的国家。经过

6、改革开放，我国已经成为一个中央集权、地方相对分权的单一制国家。20115撩圣j争五万方数据传统的政治理论和实践告诉我们，单一制国家的最大特征是实行统一的国家制度，只有一套国家政权机构，只有一个最高权力机关和立法机关，只有一个中央政府，只有一部宪法，只有一个统一的法律体系。然而，自从香港、澳门回归后，我国单一制国家结构具有了新的特色。即在一个统一的社会主义制度国家的前提下，在国土领域的局部地区即特别行政区实行资本主义制度；在一个中央政府统一领导下，在特殊的个别地区即特别行政区实行高度自治制度；在一部社会主义国家宪法、一个社会主义国家法律体系的前提下，创立了将社会主义国家同资本主义地区、全国社会主

7、义法制同地方资本主义法制相衔接的特别行政区基本法，并在特别行政区内存在并运行着一个资本主义法律子体系。这个特色将在我国单一制国家结构中长期存在，并将随着台湾问题的解决而更加丰富多彩与鲜明突出。有学者指出： “国家结构制度是一个国家的一项基本政治制度，是一国作为完整的政治单元的基本权力架构，是规范中央与地方关系的基本条件”。既然国家结构制度是一项基本政治制度，那么，基于“一国两制”架构而产生的特别行政区制度就理应确立为我国的一项基本政治制度。第三，特别行政区制度是有关国体和政体问题的一项基本政治制度。我国国体是人民民主专政的社会主义国家。而在“一国两制”架构内，实行的是一个国家、两种制度，即在作

8、为国家主体的大陆实行社会主义制度，而在作为国家局部地区的特别行政区内则实行资本主义制度。根据整体包含局部、系统包含元素、普遍包含特殊的原理，整个国家还是社会主义中国。正像不管“中国特色”的中国元素具有多少局部独特之处，中国整体上仍然属于社会主义国家一样。与此相应。我国政体是人民代表大会制度。根据“一国两制”架构，在特别行政区内不实行人民代表大会制度，而是实行以行政长官为代表的行政主导制。港澳地区选出的人大代表同大陆的人大代表一样，直接参与了国家事务的管理；港澳地区产生的政协委员同大陆的政协委员一样，都属于人民政治协商制度的一部分。由此可见， “一国两制”架构下的的特别行政区制度事关国家的国体和

9、政体这样的根本大体，以及政治协商制度这样的基本政治制度。国体体现国家的根本性质，政体体现国家政权的组织形式此种组织形式已经确定为国家的根本政治制度，那么，将特别行政区制度确定为国家的一项基本政治制度，是顺章成理、理所应当的。第四，特别行政区制度是事关国家统一和领土完整、民族复兴和人民和谐的一项基本政治制度。 “一国两制”和特别行政区制度不仅适用于现在的香港、澳门，而且也适用于将来的台湾，这是有关国家完全统一的头等大事。这项制度的示范作用，并不局限于台湾地区，而是波及世界各国特别是华人华侨社区，而且也有利于反对台独、疆学术争鸣独、藏独等斗争，从而有利于国家的完全统一和领土完整，有利于国内外爱国统

10、一战线的发展，有利于大陆和台港澳地区经济社会发展并结成大中华经济圈，有利于我国海域的主权与安全以及外海通道的畅通，因此有利于促进中华民族的伟大复兴，有利于各族人民的和谐团结。据此，将特别行政区制度确认为我国的一项基本政治制度，是“有百利而无一害”的，我们何乐而不为呢?当然，对于将特别行政区制度列为我国的一项基本政治制度，有些学者甚至包括一些研究“一国两制”或港澳基本法的学者可能还是心存疑虑的。最有可能成为人们质疑的地方是在“地区性”和“行政区划性”等方面。一种质疑是，特别行政区属于国家的局部地区，且系受中央政府管辖的地区，将其在局部地区实行的制度升格为国家的基本政治制度显属不妥。其实，这不能成

11、为肯定或否定一项基本政治制度是否成立的正当理由。因为，在根本制度的构成要素中也包含了各级地方，直至乡镇，并非仅指全国人大这一级要素。根本制度的全称是“人民代表大会制度”，而非“全国人民代表大会制度”。作为基本政治制度的民族区域自治制度和基层群众性自治制度，从名称看，也是“区域”性、“基层群众性”，并无全国性称谓要素。况且，特别行政区制度初看起来似乎没有全国性要素，仅有地区性要素，其实不然。因为“特别行政区制度”的前置词是“国家”的，即国家的特别行政区；其潜在词是“一国两制”下的特别行政区，是体现“一个国家”前提下的另一种制度。从宪政意义上看，基层群众性自治制度是我国现行宪法第三章“国家结构”底

12、下的一种制度安排；而特别行政区制度则是宪法序言和宪法第一章“总纲”中的制度安排。可见其宪法地位并不低于前两种自治制度。 另一种质疑是，特别行政区是属于行政区划中的一个辖区单位，不能成为“制度”，否则其他行政区域如直辖市等，不也可以转为基本自治制度了吗?其实，这是一个误解。因为我们并不仅仅将一个行政辖区转化为基本政治制度，这种转化不是同质的，因而也是不可能的事。我们要转化的是“制度”，而非“辖区”，即将一种“制度”从一般性制度转化为应有的“基本政治制度”，这是一种同质的转化，因而是完全可能的。“辖区”仅仅是这种制度中的个元素而已。我们当然同意这样的判断：作为一种行政辖区层级的“特别行政区”，不宜

13、称之为“制度”j但我们依然认为如下的判断是正确的：作为一种国家结构制度的“特别行政区制度”，则是一项基本政治制度。由上可见，不论从实际情况看，还是从理论上看，或是从语义学上看，特别行政区制度不仅是一项政治制度，而且是一项基本政治制度。据此，我们应该及时地、实事求是地将其确定为国家的一项基本政治制度。31万方数据学术争鸣特别行政区制度与“中国特色中国特色奎义事业之所H能够断范H堆批得Wr胜利肚n蟮匣刚不得不口I功干巾同jE产竟、颦持了弓克思主土的巾同化时fUt和太暾化5兜心rZtI】周化和时代化帕结粜便形成T巾1日特乜的钆台Fz。1，同持色的-诺内浦际了锋济r宴“公打制山怍善种所耵制羟济北I目发

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