协商民主与国家治理的内在关联与互动建构.pdf

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1、协商民主与国家治理的内在关联与互动建构李翔许昌敏摘要：协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现；国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。二者以公共利益为共同目标，以多元平等为共同原则，以协商合作为共同方式，存在内在的紧密关联。同时，国家治理的完善是发展协商民主的重要保障，发展协商民主是实现国家治理的关键路径。推动国家治理进程与发展协商民主制度是一个相辅相成、ffn互-建构的过程。关键词：协商民主：国家治理：关联：互动中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1003854X(2015)06006105在社会主义制度体系建设中，民主化

2、的制度安排对推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，它在国家权力中枢和社会公众之间建立起一道桥梁，既能够优化国家权力结构，增强政治体系的开放性，又能够博采众长、广纳贤言，促成的决策能够达到多赢的结果，更好地代表和维护人民群众的根本利益。协商民主与国家治理有着内在的紧密关联。发展协商民主是实现国家治理的关键路径，国家治理的完善是发展协商民主的重要保障。推动协商民主的发展与完善国家治理是一个相互建构的过程。一、协商民主与国家治理的内在关联(一)以公共利益为共同目标西方学者视政治为“社会价值的权威性分配活动”。这不仅体现出政治是一个集体决策的过程

3、也表现为各种团体或个人为了各自的利益所结成的特定关系。公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业的利益，即公共利益应表现为大众的福利而不是少数人的福利。协商民主作为一种独特的政治形式，是公民通过平等对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活的过程。它积极沟通不同社会群体、阶层、公民个人相互之间的利益关系，使得所有与公共利益相冲突的利益主体都对具体的公益行为作出妥协，把实现公共利益作为最终追求目标。协商民主理论从20世纪80年代西方政治哲学复兴以后兴起，其主旨和导向对于各种现代民主理论来说是共同的，它们都在寻找某种共同的声音，复兴某种形式的“公共利益”。作为“所有公

4、民都参与的共同性的社会活动”，协商民主强调公共利益的广泛性和共识性，真正的协商必然与我们称之为公共利益的事情相关， “这种公共利益观念也会趋向客观性”。协商民主是谋求各阶层各方面利益诉求的最大公约数，然后将这些利益要求反映到法律以及公共政策中去，公共利益就在这一过程中产生、聚合和实现。治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用术本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大理论问题研究”(项目编号：14JZD002)、华中科技大学自主创新研究基金项目“面向新兴风险的执政党能力建设研究”的阶段性成果。20156I 61万方数据权威维持秩序，满足公众的需要。其

5、目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理的理想状态是善治。 “善治”是以治理理论为基础所提出的概念，本意为良好的、有效的治理。它逐渐成为出现频率最高的术语之一。对业已发表的文献进行梳理，概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。在国内，俞可平教授最早提出了善治理论他认为“善治”是公共利益最大化的公共管理是政府与公民对社会公共生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，是两者的最佳状态。因此，无论是治理还是善治，其目的都是保障民众的合法权利，促进公正、公平与正义，形成良好的社会秩序，而根本目标是实现公共利益最大化。(二)以多元平

6、等为共同原则多元平等商谈是为公共利益服务的必经程序。没有平等的协商和民主的沟通与对话， “公共利益”就只是一种话语霸权的力量，它往往因为缺乏平等商谈所确立的合法性权威而失去公共的善的优势。自古以来，各个朝代都存在君与臣、官与民、富与贫等各个层面之间的博弈和协商。从缇萦上书到海瑞罢官，从联名信到万言书，都是社会各阶层为了各自的利益所做的协商和努力。但在封建体制下协商主体之间处于不平等的地位，很多时候难以实现平等诉求的表达和平等权利。社会主义协商民主以主体多元平等为原则，其产生的社会基础是人们价值取向的多元化、社会阶层的分化以及利益追求的多元化。主体多元性既是协商民主产生的背景，也是发展协商民主的

7、推动力。它为各个治理主体而不是作为具有相同利益和观点的公民和组织提供了超越不同社会背景和从属关系的连续的、结构性的机会。当前我国的协商民主是一个包括国家与社会、政府与群众、人民团体与群众、群众与群众、执政党与参政党、中央政府与地方政府等全方位、多领域主体的协商体系。不同主体在国家治理、公共事务、法律地位面前享有平等的权利。每个主体在协商体系中都拥有发言权，每个人都可以在表达自身利益，或者倾听他人观点的协商过程中充分利用这种发言权。只有这样协商对话才会从趋向于参与者的偏好转向公共利益。国家治理作为一个多元共治的系统，它不仅需要政府、企业、团体和个人共同发挥作用，也强调各类主体的平等地位。奥斯特罗

8、姆认为，在多层级系统内除非适当的自治权被授予每一级否则娩I江汉论坛多中心体制的优点将不能被充分实现。因为缺乏一定自治权的多元主体无法摆脱自上而下的官僚控制，无法限制公权力的扩张，这与共治的开放、平等、协商的理念相背离。众所周知，市场和社会组织是解决政府失灵的有效的制度因素。因此，将市场与社会主体逐步发展成为与政府有等同地位的参与者可以体现国家治理主体多元平等的原则，也有助于形成与国家建Nx,i等的监督力量，避免腐败的产生和政府权力侵蚀民众利益。面对当今中国经济飞速发展产生的财富分配不均和社会矛盾Et益突出的局面，党中央为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标提出加快转变政府职能的具体政策措施，

9、强调政府向市场放权，减少政府对微观经济活动的过多干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，激发社会组织活力，培育发展行业协会、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，从而实现国家与社会进行普遍、广泛、深度的互动与合作，形成共生、共存、共荣的合作格局。(三)以协商合作为共同方式协商是多元主体平等参与、协调利益、共同决策的一种机制。它以多元为前提，以平等为基础，以参与为动力，以协调为手段，以共赢为目的。协商民主是中国共产党基于中国历史、国情、政情、社情和民情，在长期的人民民主政治实践基础上创造和发展出来的。它既是人民民主的运行机制，也是党领导人民有效治理国家的重要方式。中国共产党领导下的政党与政党

10、、政党与界别、政府与社会、公民与公民之间的协商共治体系，是中国特色社会主义民主政治的有机组成部分。随着我国民主政治进程的不断推进。中国共产党执政体制运行机制中的协商民主作用将不断延展政体内的政治协商职能，运行机制中各机构间的协商，体制内外的各类协商，在紧密团结各民主党派、无党派人士、各族各界人士的同时，又突破部门利益束缚，提高行政效率，成为共产党确保长期执政的有效民主机制。从统治到治理，从单一主体治理到合作治理的过程在一定程度上体现了国家权力向公民权利的回归。这种回归主要体现在国家管理社会从以强制力为基础的国家专断性权力向被统治者的合作与服从为基础的制度性权力转变，从国家管控社会向国家与社会有

11、效互动转变。它打破了公共政策政治目标的单一性，使政策走出单纯对政治机构负责的单线的线性关系形态。协商合作是国家权力向公民权利回归的表现形式，也是国家治理的主要方式。一方万方数据面，公共协商是国家基本政治制度的有机组成部分，可以对基本政治制度本身的改进以及对公共政策的完善提供有效的技术方法。另一方面，对公民社会内部问题的自我解决，特别是为一种民主生活方式的养成，提供可行的实施方法。此外，合作共治还体现在国家各项经济社会事业发展方面要改变过去政府办事业、办企业的做法，加大政府购买公共服务力度，加强与企业、社会组织在公共事务治理中的协作配合。盖二、国家治理驱动下协商民主制度的完国家治理的推进有助于突

12、破传统协商民主的主体困境，突破传统协商民主的范围约束，以及推进协商民主制度化发展。(一)突破传统协商民主的主体困境协商民主强调参与的包容性、直接性、广泛性。一般而言，协商政治的基本主体是政党或政府、利益集团。从我国的政治实践来看，人民政协协商民主的主体主要包括中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体、政协各界别的政协委员。就协商主体的身份而言，协商主体的范围还是具有较大的局限性。实际上，在决策性的协商民主中，政府和人民群众之间的协商也是极其重要的。然而，我国公民个人并没有直接界定为协商民主的主体，使得公民参与公共治理的空间,E4,。即使在国家治理框架中存在一定的公民参与渠道(如民意代表选举

13、及参政议政、听证会、各种征求意见等)，但由于公民诉求表达后往往得不到应有重视人们普遍有“被安排”的感觉，使得形式化的参与多过实质性的参与。此外，公民参与小范围的民主活动尚有可能，一旦范围扩大，各种困难便接踵而至。协商民主不得不转而求助于代议制民主，将协商民主转化为政府代表与公民代表之间的对话。代表们的利益往往并非公民的普遍利益。因此个体表达不是被群体表达所淹没，就是因势单力薄而被边缘化。这样，协商民主参与主体的困境就显现出来。国家治理理念的提出旨在改变过去的公共管理模式形成多元主体共治和彼此良性互动的治理格局，尤其提倡广泛的公民参与。随着我国计划经济时代由组织或单位统一分配的体制逐渐解体，以契

14、约交易为特征的市场经济体制取而代之。这一变化解除了传统利益分配体制的束缚。为个体自由表达利益诉求、自主参与公共事务提供了空间和基础。公民参与意识不断被激发，公民参与习惯持续养成，加速了多元参与主体的成长。互联网相关新兴行业和新职业群体的爆发式增长，使我国原有的“工人、农民和知识分子”的简单社会结构演化成一个由许多新阶层组成的复杂社会结构。面对新形势。党的十八届三中全会特别提出要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，要求在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。随着国家治理体系的建设和完善，未来势必会

15、将不同治理主体的权利义务关系通过法制的形式予以明晰和固化，并完善各种参与渠道，为公民的知情权、表达权和参与权的实现提供更广阔的空间。这些改革举措将有助于突破原有协商民主的主体困境，让公民顺利地参与到公共事务的治理中来。(二)突破传统协商民主的范围约束社会主义协商民主制度建设不仅应存在于国家制度层面，而且要渗透到全社会领域在范围上有进一步向纵深扩展的需要。方面，我国专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等纳入国家制度层面的协商民主形式正在不断拓展与完善。伴随科技发展日新月异和民众利益诉求与政治参与意识日益强烈，尤其是手机和移动互联网实现了公民直接与各类行为主体展开协商对话的可能，这种处于国家

16、制度层面之外的民主协商迅速发展，其内容更深入、范围更广、对象更多元。因此，非国家制度层面的、更加广泛社会领域的协商民主建设需要与纳入国家制度层面的民主协商等量齐观。另一方面，公共协商范围除了向基层延展之外，还面临着“向上”扩展的挑战，以商议和解决国家政策问题，甚至是国际关注。一般来说，公共协商的绝大多数经验和成就主要涉及地方的问题，但那些涉及更高层次甚至超越了省市、国家地域的议题，其决策和行动所产生的影响不仅停留于宏观层面，也会影响到每个公民个体。因此，关注涉及“超本地”性质问题的协商，并围绕这些紧迫的问题进行大型的公共商议也是颇具意义的。多层次治理是国家治理结构的特点。国家治理体系的多层次性

17、体现在，它不仅包括以国家事务为主的。体现国家主权的政治和经济硬核的治理层次也包括以地方事务为主的，涵盖教育、科研、文化、卫生、体育和城市与乡村的发展规划及环境生态保护的治理层次，还包括以基层事务为主的，以各阶层利益的民间团体、非政府组织、行业协会20156I 63万方数据等为代表的，对社区和乡村基层的自治管理和调节本社会群体内部利益矛盾的治理层次。在国家治理体系的框架下治理从自上而下的单向控制走向多层次多维度的合作共治，治理模式从国家全能管控转向社会网络化治理。这些优点和特点为拓展和完善协商民主的范围和制度体系提供了支撑。同时，信息化技术的运用让分散化社会逐渐变成了组织化社会社会自组织能力和自

18、治能力得到空前提高。国家权力逐渐地向各个社会组织分化，国家与社会的边界不再泾渭分明，使得国家和社会有了共治协商的可能。因此，无论是协商民主的范围往下向基层延展，还是向上至国家甚至国际层面的扩展，都需要一个完善的多层次、多主体、网络化的国家治理体系作为支撑。(三)推进协商民主制度化发展协商民主在我国政治制度中的重要地位已经明确，但它需要通过制度化发展来保障和实施。协商民主的制度化发展既包括使协商在党和国家工作以及社会生活的相关领域或相关过程中成为一种制度化的环节也包括各个领域和层面运行的协商民主本身制度化。我国当前协商民主的非制度化问题体现为不够健全、不够规范、不够严密等制度性障碍，例如协商民主

19、尚未进入国家治理的主流场域，还没有做到完全与我国的根本政治制度人民代表大会制度互嵌和兼容：协商流程设计没有固化定型，操作起来随意性较大，难以避免人为因素的干扰与影响：对协商成果转化落实“跟踪问效”不够，“说了也白说”容易挫伤参与协商主体的积极性，削弱协商效果等。对此，习近平总书记指出： “必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”古今中外的历史表明，国家兴衰取决于创新和制度供给的契合性国家治理能力实则是国家制度供给的能力。党的十八届三中全会指出：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。当前推进我国国家治理体系和

20、治理能力现代化的核心问题是完善和发展中国特色社会主义制度，就是通过改革和创新，实现党、国家和社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。国家治理体系建构有利于把政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商的制度建设纳入国家治理体系的顶层设计之中，将协商民主的理念和机制贯穿于国家政治体制运行的整个过程和不同层次，并以制度的形式规范64 I江汉论坛固定下来，为各级各类协商民主履职提供更科学、完备的制度保障。三、协商民主对国家治理现代化的重要推动作用协商民主的发展有助于提升国家治理主体的治理水平和能力，为国家治理建构多元利益表达的话语机制。以及提高国家治理的政治合法性和政

21、策科学性。(一)提升治理主体的治理水平和能力在当今世界任何一国的治理结构中，无论是政府、市场、社会组织，还是公民，都存在治理水平和能力的局限性。首先，随着全球化进程日益加深，公共文化加速复杂化，以及改革战略的匮乏，国家治理体系和能力发展相对滞后，使得单一政府主体无法独自解决治理难题。其次，市场的强势作用削弱了政府的影响。利益集团对政党政治及政府传统权力结构形成持续冲击呈现出资本绑架权力的局面，导致危机频发。再次，资本全球扩张所带来的对更加自由和公正社会的吁求，使得社会团体、公民个人参与治理的意识越来越强。然而，公民参与治理的水平和能力，以及组织发展存在着商业化、官僚化、“碎片化”倾向，导致“志

22、愿失灵”、“慈善不足”、“治理失效”等问题。由此可见任何一个社会治理主体都不拥有充足的资源和知识来独自解决一切问题。协商民主制度是国家治理体系的重要组成部分，它能够帮助各类治理主体提升治理能力。一方面。由于任何治理主体在决策资料的收集、认定及其方法上，资料持有者的态度和资料成本等方面都存在局限性。协商民主能够为制定关于社会公共问题治理的政策捕捉到最大限度的信息，最大限度地弥补决策者有限理性的弊端，从而能够提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。另一方面，各种民间组织在公共协商中提升了政治参与的技巧和能力，学会按

23、公共理性的协商规则来解决争端，促进了公共精神和对公共利益的道德责任感的形成。所有这些，都为实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化提供了必备的有利条件，并推动国家治理水平的提高和发展。(二)为国家治理建构多元利益表达的话语机制万方数据现代国家治理模式是由政府、市场、社会组织、公民共同构成的多中心的治理。多中心治理倾向于在公共治理的过程中建立较为包容、平等、自由的话语机制，以求政治过程的各方参与者在沟通、交往和相互理解、相互妥协的基础上形成一致性意见，达成共识。哈贝马斯在讨论“话语伦理学”时指出，话语共识是民主的合法性基础。话语民主的主要特征是以语言为媒介、以商谈为中心、以个体自由平

24、等为条件、以公共领域为主要场所、以扩大民主参与和提高政府合法性为目标。在话语民主模式下，民众有较多的参与机会；将公共领域经过商谈取得的共识转化为法律或公共政策可以达到解决问题、化解冲突、提高法律和公共权力合法性的效果，从而促进社会稳定。协商民主的特点就是对话与协商。它要求每一个有语言和行为能力的主体在自觉放弃权力和暴力的前提下，自由、平等地参与对话。但协商不同于简单的对话、讨论和一般的交流，它体现了民主，反映了民意，集中了民智，增进了共识。惟有建立在科学考量基础之上的民众整体利益诉求，才合乎公共利益的内在逻辑。作为我国统一战线组织的人民政协，是党和政府联系群众、团结社会各界的重要桥梁和纽带，具

25、有开展群众工作的独特优势。它为各类公共治理主体提供了合法的参政空间，为多元利益表达提供了制度化平台。有了这种制度化的平台，才能真正使民主在实践中运转起来，为完善与发展国家政权机关与社会组织等多元主体合作治理共同体建立一整套制度规范，从而提高国家治理能力。(三)提高国家治理的政治合法性和政策科学性哈贝马斯认为： “合法性危机是一种直接的认同危机。”在社会构成复杂多元的现代社会，国家的战略和规划、方针和政策、理念和制度，如果不能得到社会中大多数群体的认可、肯定和支持，就没有实现的可能。因此，国家治理要优先考虑其合法化能力问题。上个世纪70年代，发达国家出现了因权力结构不合理导致公共信任度下降、国家

26、经济社会职能的扩大导致政府超负荷运转，以及社会利益分散化和政党功能变化导致决策体制困境等治理危机。其中政治合法性危机作为国家治理危机的集中表现形式，其影响一直持续至今。实现国家治理体系和治理能力现代化的过程，就是不断克服治理危机，走出治理困境的过程。协商是使国家治理符合社会期待，赢得社会的认可、支持和忠诚的一种方式。它能够消解社会价值和社会结构的变迁带来的价值认同的困境，在国家和公民意识出现严重分歧之时，帮助政府获得足够的政治支持，避免潜在政治力量变化而引起的政策逆转。要促进科学合法决策，既要保证所有受决策影响的利益相关者都能够平等地参与决策过程，又要保证整个决策的过程体现和维护绝大多数公民的

27、公共利益诉求。从形式上看，协商民主的组织和运行方式契合党的领导、国家的组织和运行以及人民管理国家事务的基本原则。从功能上看，协商民主对于在中国这样规模巨大、结构多样的社会实现国家治理体系和治理能力现代化，能够起到全方位的支撑和推动作用。协商民主通过讨论、审议等过程赋予立法和决策以合法性，通过政治协商职能的发挥，赋予参与者在决策之前对各种建议或方案的审视、检查和批判的权力，促进社会利益诉求的表达和交流纳入合法的可控渠道，提升公共政策的科学性和公正性。注释：叶小文、张峰： 协商民主与国家治理， 光明日报2013年12月28 Et。埃米古特曼、丹尼斯汤普森：审议民主意味着什么，载谈火生编：审议民主，

28、江苏人民出版社2007年版，第334页。詹姆斯博曼、威廉雷吉：协商民主：论理性与政治，陈家刚等译，中央编译出版社2006年版，第24页。俞可平： 治理和善治：一种新的分析框架，南京社会科学2001年第9期。张方华： 协商民主与公共利益的困境， 理论探讨2009年第1期。林尚立： 创造协商是人民政协工作基本使命，解放El报2009年10月28日。习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话，人民日报2014年9月22日。何增科： 全球公民社会引论， 马克思主义与现实2002年第3期。林尚立： 协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势，求是2014年第6期。作者简介：李翔，男，1977年生，湖北武汉人管理学博士，华中科技大学马克思主义学院副教授华中科技大学国家治理研究院研究员，湖北武汉，430074；许昌敏，女，1969年生，湖北武汉人。华中科技大学党委统战部，湖北武汉，430074。(责任编辑刘龙伏)20156I 65万方数据