PPP项目的识别、筛选与PPP项目融资方式.docx

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1、PPP项目的识别、筛选与PPP项目融资方式PPP项目是如何识别和筛选的?其中PPP项目融资方式有哪些呢?PPP项目的识别PPP适用于哪些领域?财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金202276号，以下简称76号文)要求各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。可见，财政部突出了PPP的重点关注领域，而非列举全部适用于PPP的领域。发达国家的胜利阅历表明，基础设施是适用PPP的最适合的领域，济邦公司翻译的经典教材公私合作伙伴关系：基础设施供应和项目融资的全球革命一书

2、中，将基础设施从经济、社会、硬、软四个方面进一步细分了四类基础设施。PPP的适用领域也从最初主要应用在硬经济基础设施(如高速马路、电力等)，逐步向软社会基础设施(如社会保障、社区服务)等领域延长。故PPP主要适用于泛基础设施领域，包括基础设施、市政公用、公共服务等。或许有人会问：为什么是泛基础设施领域而不是其他领域?笔者认为，泛基础设施暗含着一个很重要的特征公共全部，某领域的项目若非公共全部，则根本不存在PPP的可能性。比如我们接触到某省刚推出了一个PPP项目，是建立一座商务大楼，主要用途为商业综合体和企业办公。这座大楼的建立完全是市场行为，而非公共全部，所以不是PPP项目。此外，泛基础设施还

3、有须要持续服务、巨大的外部性及典型的规模经济等特征，这些特征也确定了泛基础设施领域的服务供应，必需交由代表社会公众利益的政府。为了提升泛基础设施领域公共产品和服务的供应效率，满意公众多样化需求，缓解政府资金压力等诸多诉求，于是PPP应运而生。PPP项目的筛选财政部76号文明确，相宜采纳政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对敏捷、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透亮、有稳定现金流的项目。财政部描述适合PPP项目的特点，反映了PPP项目的一些重要特征，但非全部，且财政部本身有化解地方债务、防范财政风险的偏重考量，所以优先选择有稳定现金流的项

4、目。而笔者在PPP的询问实践中发觉，纯公益性、无收费机制或者收费机制很弱的项目并不在少数，许多这类项目也具备适合采纳PPP模式的基本特征。笔者认为，适合采纳PPP的项目首先应具备以下几个基本特征：(1)参加方至少有一方应为公共机构。如前所述，PPP适用于公共全部的泛基础设施领域，供应的须为公共产品和公共服务，故PPP的参加各方必需至少有一方应为公共机构，也即PPP中的Public，且财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2022113号，以下简称113号文)也特殊明确了此公共机构为县级以上人民政府或其指定的有关职能部门或事业单位。除了公共机构，其他市场主体各方之间的合

5、作项目为市场行为，不是PPP项目，如商品房的买卖、商品交易等。(2)需求长期稳定。公共产品(含公共服务)具备长期、持续、连贯的大量需求是PPP应用的基本前提，项目若非有长期稳定需求(如政府为履行其自身职能须要购买某专业设备)，则此类项目不适合采纳PPP。(3)参加各方应建立长期合作关系，合作关系应是长久且有关联的，也即PPP中的Partnerships。PPP的本质是社会资本向政府供应一项服务，而非一项资产。以交通工程建设项目而言，政府须要社会资本为其供应满意老百姓需求的出行服务，而非交通工程本身，故须要政府与社会资本建立长期稳定的合作伙伴关系，各尽其责、利益共享、风险共担，社会资本担当起设计

6、、融资、建设、运营等全生命周期的责任，特殊是运营环节，合作期限往往持续数十年，单纯的交通资产建设交付的项目并不适合采纳PPP模式。此外，适合采纳PPP的泛基础设施领域的项目一般还具备以下特征：(1)投资额具有肯定规模(一般要求至少达到1亿人民币以上，因而最好是基于规模性基础设施建设、运营类项目)。依据国际惯例，PPP的应用对项目规模有肯定要求，一般涉及大额资本投资，因为PPP项目一般有较高的交易成本，假如投资额过小，交易成本占比过高，则很难实现项目的物有所值(VFM)。(2)项目对所供应的服务有肯定的专业性要求。能发挥社会资本的技术、融资、管理等方面的优势，且激励社会资本在项目全生命周期的合作

7、过程中，更加注意服务或解决方案创新的项目比较适合采纳PPP，简洁、标准化、专业度低的一般服务外包不适合采纳PPP模式。(3)风险能够合理分担给社会资本。项目风险能否得到合理转移，也是推断项目是否采纳PPP的重要考量因素，假如项目大部分风险并不适合转移给社会资本方(或者即便可以转移给社会资本方，成本也相当高)，则项目并不适合采纳PPP，而是由政府方来实施更物有所值。建设财政部113号文明确政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。即PPP项目的识别主体有两方，即政府方和社会资本方。政府方发起程序为财政部门向行业主管部门征集。行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴

8、选潜在项目，社会资本方发起程序为社会资本应以项目建议书的方式向财政部门举荐潜在政府和社会资本合作项目。财政部明确了PPP项目的发起主体和程序，而在PPP项目推动实践中，社会资本发起较为鲜见，绝大部分均为政府发起，但现阶段政府在机构建设、实力建设、配套制度建设等方面均普遍滞后。(1)机构建设方面。财政部已成立PPP处及PPP中心，在PPP政策制定、宣扬培训、统筹引导等方面发挥了重要作用，PPP在国内的较快发展与国家层面PPP特地机构的成立与推动密不行分。但在各地方政府层面，机构建设工作参差不齐，大部分省、市(包括地县两级)均没有设置特地机构，许多省市设立了临时机构(如PPP工作领导小组、工作小组

9、等)。笔者认为，PPP特地机构的设立对PPP的健康可持续发展至关重要，PPP发展较为成熟的国家均成立了跨部门的特地机构，在英国，PPP的主管部门是财政部，政策制定和实施的职能详细由下设的英国基础设施中心(IUK)担当。(2)实力建设方面。财政部113号文发布后，财政部已于2022年底组织了一轮全国的PPP培训工作，效果显著，各地方对PPP经验了一个从生疏到逐步熟识的过程。随后，许多省份也开展了相应的PPP培训，应当说这些工作的开展为PPP的推动打下了基础，但实力建设工作仍任重而道远。在实际的PPP询问实践中，笔者发觉各地对PPP的理解各异，掉馅饼论、甩包袱论、融资工具论等等不一而足，在实际操作

10、PPP项目时更是一头雾水、无从下手，如此都不利于PPP的可持续发展和PPP项目的顺当推动。笔者建议各级政府、社会资本及金融机构从建立对PPP的本质相识动身、以指导PPP项目实操为目标，有序、系统地开展PPP相关的实力建设工作。(3)配套制度建设方面。PPP作为新生事物和政府创新的选购方式，在项目立项、项目审批、用地、政府监管等诸多方面均与现行的相关制度或多或少存在一些冲突与不适应。这就须要国家和各地方层面在配套制度、政策、审批及监管等各方面进行必要的修订与完善，以克服PPP项目推动过程中遇到的障碍，促进PPP项目的顺当落地。健全财政部113号文要求财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开

11、展物有所值评价工作、财政部门应依据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受实力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的肯定比例，并明确规定通过物有所值评价和财政承受实力论证的项目，可进行项目打算。财政部的要求很明确，PPP项目要通过物有所值(VFM)评价和财政可承受力论证，作为PPP询问从业者，我们对此颇为认同。PPP发展较为成熟的发达国家阅历表明，物有所值评价工作颇受重视，一个PPP项目的物有所值评价工作往往也须要花费大量的时间和精力，从定性和定量两个方面进行系统评价，以确保PPP项目是物有所值的。而且，在PPP项目选购、项

12、目执行、项目移交的各阶段进行反复多次的物有所值评价。在此过程中，也积累了大量的数据、信息和丰富的阅历。现阶段，国内的物有所值评价工作尚处于起步阶段，方法工具仍不健全，基础数据和信息积累较少，财政部已在着手顶层设计工作，各地方在PPP项目的推动过程中大多也已开展了物有所值的定性评价及财政可承受力的简洁论证。国内推广PPP项目，应借鉴国际先进阅历，规范、扎实、有序地推动物有所值评价和财政可承受力论证的工作，着眼长远，做好做足PPP项目的前期工作。文 | 李纪峰(济邦询问公司总经理助理、总监)PPP项目融资方式大全股权出资一般来说，作为PPP项目公司的股东，其特殊的优势在于能够获得项目运营收益，通过

13、参加或驾驭公司的整体运营，而掌控其收益大小，多劳多得。除此之外，假如股东同时为项目公司的服务供应商或货物供应商，其还能以此获得更有利的商业机会。但相较于其他债权类的出资人，其劣势在于，股东对于公司财产收益安排的优先权最弱，其只有等债权人的债权获得满意时才能获得其股权投资的收益。总的来说，利用股权投资，风险最大的同时收益也最大。常见的股东是项目参加方、当地投资者、政府、特许权获得方、机构投资者、双边或者多边组织等。对于债权人来说，降低其投资风险的方式一般有三种：其一，获得银行或者第三方的担保;其二，尽量选择预付肯定比例或者按比例分阶段支付投资款项以为自己留有资本缓冲;其三，选择突破有限责任公司的

14、责任限制而向股东追索公司债务，而达到该目的一般只要得到股东的特殊承诺即可，其本质无外乎是第三方担保。这种状况主要出现在项目的某个环节风险过高而难以获得投资时，股东作为项目公司的全部人更情愿在针对这一环节担当额外的担保责任。债权出资与股权出资相比，借款人的优势重点体现在利益的优先安排早于股东获得受偿，而劣势在于收益有限。一般来看，债务偿还往往以固定或者浮动利率为基准、由债务人按周期支付。除此之外，对于选择借款人时，须要特殊留意的是以下几个问题：多边组织和出口信贷机构：通过这个渠道获得的一揽子贷款可以避开肯定的政治风险、获得东道国政府在贷款偿还方面所给与的实惠政策，但由于这种贷款的限制和要求比较严

15、格，一般往往难以获得。商业银行：对于长期贷款来说，商业银行是常见的选择。相较于通过发放债券，商业银行贷款的优势在于其赐予了借款人肯定的协商余地，在项目周期长、将来风险难以预料的状况下，赐予债务人更大的调整空间;设备供应商、融资租赁出租人等：为了获得商业机会、对销售其产品更为有利，有些项目的设备或服务供应商也会同意供应借款;融资租赁出租人与设备供应商在这一点上类似，即为了对出租其产品更有利而情愿供应更有竞争力的融资条件。银团联合贷款：银团里每个银行所供应的贷款都是独立的，其都有着独立的权利和义务，因而基本不会为其他银行做背书。代理银行作为中间方，则在此代表银团向借款人提出条件、核实借款人是否最终

16、达成要求、领取银团的借款并计算利率等，这种方式因为结构困难而往往适用额度更大的项目。银行信用证、保函这些方式本质上都是在降低项目公司的资金占有率，提高资金流淌性，类型多是单证一样、见票即付，部分状况下也可能须要拿着法院判决或者仲裁裁决以证明有关违约行为后而才能拿到付款。银行在发放这些票证或者供应担保时基本都会要求托付方供应与其担保数额相同的、多为更高数额的反担保，在条件满意时，银行有权将该反担保下项目公司的应付价款转换为其贷款而要求签署债权人协议以确保其对项目公司的财产权利。债券/资本市场融资这种方式可以使得借款人干脆从个人和机构处获得借款，而无需通过银行这一中间方，一般来说，这种方式的优点包

17、括利率低、还款期长以及流淌性强，而其缺点在于，牵扯到背书、承销、信托、债券评级等多个环节及资质要求等，导致审批多、耗时长、程序困难、敏捷性差、风险高。一般来看，在项目初期不会采纳这种融资方式，但一般当项目经过建设期而项目风险已经在较大程度上降低后，对于项目再融资还是可以采纳这一方式。夹层融资夹层融资也被称为备用资金，因其介于股权投资与债权投资之间，其受偿的优先权也介于二者之间，即迟于债权人而早于股东受偿或获得收益安排。夹层融资的典型方式包括供应次级贷款和发行优先股，前者体现为晚于一般借款人受偿，后者体现为可以获得项目收益安排但并不能参加公司运营。一般项目公司采纳这种方式的动机在于限制其资产/债

18、务比例，尤其是在项目出现预算外的超支状况时(10%以内)，为了尽快获得资金，而采纳这种方式进行融资。但这种融资方式的特点在于成本较一般贷款高，由于夹层融资下的投资人要晚于一般债权人获得收益安排，为了弥补其所担当的风险，项目公司一般会选择向其供应高于一般贷款更高的利息或向其安排项目公司收益(表现为向其供应期权、可转换债券等选择)，一般会通过信托方式支配。债权人协议债权人协议是指，为了确定不同债权人之间的利益安排，债权人之间可就与影响受偿相关的问题特殊达成一些协议，包括确立资金支取次序、到期债务支配、债权安排方式、担保性权利支配、支付管理、决议方式、保险基金管理、技术顾问管理等，其对协调PPP项目融资管理有着核心作用。本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第13页 共13页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页