领导权力与制约.pdf

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1、领导权力与制约领导权力与制约第一节领导权力的起源与发展一、领导权力的起源（一）权力起源概说第一，神权说。这是一种关于权力来源的愚昧主张，认为权力来源于上帝，进而创造出“神权论”或“君权神授论” ，为封建专制统治辩护并服务。第二，德仁说。这一学说主张权力是一种来自道德教化的影响力。中国古代孔子的“德治” 、孟子的“仁政 等思想，都属于此类学说。第三， 智慧说。 古希腊思想家苏格拉底、 柏拉图提出了权力应该来源于知识的 “哲学王”学说；近代英国思想家培根提出的“知识就是力量”及现代学者提出的“科技治国论”等主张，都属于此类学说。第四，暴力说。这一观点主张权力应以法律、军队等暴力工具为依托。中国古代

2、的韩非子、西方中世纪末思想家马基雅维利是该主张的重要代表。第五，契约论。这一观点的主要代表者为卢梭与孟德斯鸠等人。他们认为，国家是人类根据自己的需要，通过契约建立起来的，国家的权力来自人民，而人民的权力则是天赋的。第六，资源说。这一学说把权力的来源归结为对组织资源的拥有与控制。这里的资源包括金钱、信息、武力、社会地位、立法权、投票权等。人们只要掌握了一定的资源，便具有了影响他人的力量。第七，接受论。这一观点是由巴纳德第一次系统地阐述的，他认为“应从组织成员是否接受一项命令、指示或建议的角度来考察权力” 。此外，在西蒙的权威论中也有接受论的主张。(二)权力起源的因素总体说来，权力起源的因素主要体

3、现于人所具有的一些固有的本质特征，具体表现为：第一，人以劳动作为自身存在的前提。第二，人具有高度的社会性。第三，人的欲望具有无限性。二、领导权力的发展(一)传统社会时期的领导权力传统社会时期的领导权力是指与传统农业社会相适应的领导权力，这种领导1权力主要具备如下特点：第一， 传统社会时期领导权力的社会职能与国家政治权力的统治职能明显地交织在一起。第二，传统社会时期领导权力与宗教权力或迷信权力等曾经相互结合。第三，传统社会时期领导权力与宗法权力等血缘关系权力有根深蒂固的联系。第四，传统社会时期领导权力与经济权力有相当直接的关系。(二)现代社会的领导权力现代社会的领导权力是与现代工业社会相适应的领

4、导权力， 其与传统社会时期的领导权力相比，具有自身鲜明的特点：第一，现代社会领导权力的自主性非常明显，社会管理职能日益突出。第二，现代社会的领导权力不仅实现了同外部权力的分离，其内部的功能分化也日益发达。第三，现代社会的领导权力是一种法理型的权力。(三)社会转型期的领导权力在转型期社会， 行政领导权力的现代性特征与传统性特征就盘根错节地交织在一起。这种转变中社会的领导权力可称为转型期的领导权力。第二节领导权力的基本原理一、领导权力的含义与本质属性(一)权力的含义权力一词来源于拉丁语“autoritas ，它通常有两种含义：其一，权力就是意志与法令；其二，权力就是权势与权威。对权力的概念界定比较

5、有代表性的观点主要有以下几种：第一，力量说。第二，能力说。第三，控制说。第四，关系说。第五，零总和说。(二)领导权力的含义所谓领导权力就是领导者(权力所有人)，遵循相关的法律法规，运用多种方法与手段，在实现特定目标的过程中，对被领导者(权力相对人)做出一定行为与施行一定2影响的能力。这一定义大致包含以下几方面的主要内容：第一，领导权力的主体。在这里，领导权力的主体包括党政机构的领导者、企事业单位的领导者以及广大的社会组织中的领导者。第二，领导权力的目标。领导权力的根本目标是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志。第三，领导权力的作用方式。领导权力的作用方式主要是强制性地推行

6、政令。第四，领导权力的客体。总体而言，领导权力的客体包括所有的居民以及由居民组成的不同社会组织和社会集团。可以说，领导权力的客体囊括了领土范围内的整个社会。(三)领导权力的本质第一，领导权力在本质上是一种社会关系。第二，领导权力在本质上是一种阶级关系。第三，领导权力在本质上是一种利益关系。二、领导权力的特征权力主要具有以下特征：第一，无形性。第二，依附性。第三，可塑性。第四，对象性。第五，强制性。第六，目的性。第七，交换性。第八，垄断性。第九，诱惑性。三、领导权力的结构领导权力的结构是指， 领导权力的各种构成要素依附于一定的组织机构并在进行有序性活动的过程中构成的静态结构与动态结构的总称。(一

7、)领导权力的静态结构领导权力的静态结构主要包括领导权力主体、 领导权力客体和领导权力载体这三种构成要素。31领导权力主体领导权力主体是指国家党政机关、企事业单位与社会组织的各级领导者，是在确定领导目标、履行领导职能、取得领导绩效过程中起主导作用的人或集团。其特点主要有以下几个方面：第一，在其位。领导权力主体必须身处一定的职位并担任一定的职务。第二，负其责。领导权力主体负有领导责任。第三，用其权。领导者在实施领导职责时，事实上主要运用两种权力：其中一种是职位权力，即由所在组织所授予的，为满足履行领导职能的需要而具有的影响和改变他人心理和行为的强制性与法定性力量。另一种是统御权力，这是区别于领导职

8、位权力的另一种权力表现形式。 它是指领导者以其自身素质对他人的心理与行为施展影响的能力。2领导权力客体领导权力客体是指领导权力作用的对象， 即领导活动中的被领导者。 从广义上说，如前所述， 领导权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团，可以说囊括了领土范围内的整个社会。从狭义上说，领导权力的客体则专指各自组织系统内部的被领导者。3领导权力载体领导权力的载体是指领导权力与其主客体结合以后所形成的一种网络架构， 它表现为领导权力关系及其制度安排的总格局， 是领导活动赖以展开的组织依托与基本框架。第一，领导权力载体在纵向上表现为金字塔式的层级结构。第二，领导权力载体在横向上表

9、现为平行式的部门结构。(二)领导权力的动态结构领导权力的动态结构是由领导权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。第一，领导权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。第二，领导权力的运行呈现出明显的层次性，其中间过程存在许多中介。第三，时间在领导权力的动态结构中是一个必不可少的因素。第四，领导权力运行的结果。四、领导权力与相关现象(一)权力与权威4权威，是指使人信从的力量和威望或是在某种范围内最有地位的人或事物。权力与权威既有区别又有联系，二者是相互作用的。1权力与权威的共性权力与权威的共同性在于它们都能够指导、影响他人的意识和行动。在权力与权威的

10、指示与感召之下， 人们改变了自己的想法， 并按照权力与权威占有者的意志行事。2权力与权威的区别权力不等同于权威，二者之间具有明显的区别，这主要表现为：第一，权力与权威的来源不同。第二，权力与权威的表现形式不同。第三，权利与威权的影响时限不同。第四，权力与权威的作用效果不同。(二)权力与责任所谓责任，就是领导者在实施领导的过程中，在自己职务和权力范围内应做的工作和应负的使命。在一切领导活动中，领导责任始终处于核心地位，领导权力则处于从属地位。责任制约权力，权力为责任服务。虽然从形式上看，权力是一种对整个社会的公共事务进行管理的强制性力量，但它本质上不过是一定阶级意志的体现。因此，权力的行使和运用

11、必须对它所服务的阶级负责。(三)权力与权利权利是指人们依法享有的权益、权能，主要指法律承认并保护的人们从事的某种行为，包括作为和不作为。权力与权利既有共同点，又有明显的区别。1权力与权利的共同点权力与权利的共同点在于，二者都保护享有者本人的利益。权力保护权力所有人的利益，权利也保护权利所有人的利益。2权力与权利的区别权力与权利的主要区别在于：第一，权力与权利享有的条件不同。第二，权力与权利实现的方式不同。第三，权力与权利的制裁措施不同。第三节领导权力的行使领导权力的行使即领导权力主体立足于有序的组织结构， 遵循特定的原则与规章5制度， 采取有效的方法手段对领导权力客体施加控制与影响从而使领导权

12、力客体按照领导权力主体意愿采取行动，进而共同达成组织目标的过程。一、领导权力的合理划分与配置领导权利的行使是以领导权利的合理划分与配置为前提的， 因为领导权利的行使必须首先立足于有序的组织机构、即所谓“在其职，谋其政” 。(一)宏观层面上领导权力的合理划分与配置1领导权力的合理划分与配置必须服从于国家的政治制度第一，领导权力的合理划分与配置必须置身于一定的政体下进行。第二， 领导权力的合理划分与配置必须与我国实行的中国共产党领导下的多党合作的政治制度相一致。第三，领导权力的划分与配置必须与司法机关权力的配置与运用相配套。2领导权力的合理划分与配置必须有利于公民权利的充分享有在实行人民代表大会制

13、度的社会主义中国，领导权力作为一种公共权力，必须遵从人民群众的意愿，为实现社会上绝大多数人民的利益而运行，要全心全意为人民服务。3领导权力的合理划分与配置必须与社会经济结构相适应马克思主义认为，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程，社会的经济结构是国家权力结构的深层根源。领导权力的合理划分与配置必须与社会经济结构相适应。4领导权力的合理划分与配置必须考虑民族传统文化的因素(二)微观层面上领导权力的合理划分与配置微观层面上领导权力的合理划分与配置主要是从行政系统内部各要素的联系中寻求领导权力的合理划分与配置。第一，组织职能的配置是领导权力合理划分与配置的基础。第二，组织

14、是领导权力合理划分与配置的载体。第三，组织人员是领导权力行使的主体。二、领导权力行使的原则(一)正当性原则所谓领导权力行使的正当性原则，是指领导者在特定的职权范围内履行自己的职责，而无须顾及来自职权之外的其他因素的干扰。(二)可行性原则6所谓领导权力行使的可行性原则， 是指领导者行使权力要充分注意组织内外的主客观条件，在现实基础上，在组织原则和社会道德规范内行使权力。(三)民主性原则所谓领导权力行使的民主性原则，是指领导者在行使权力的过程中，要充分发挥人民当家作主的权利，实行决策民主化和领导班子中的集体领导原则。(四)效益性原则所谓领导权力行使的效益性原则，是指领导者在行使权力的过程中，必须讲

15、究取得成果的大小与快慢，即注重社会效益。(五)权变性原则所谓领导权力行使的权变性原则，是指领导者在行使权力的过程中，必须依据不同的环境和条件，审时度势，变换行使权力的方法和手段，调整领导权力的计划和目标。三、领导权力行使的方法与艺术(一)领导授权的含义与意义1领导授权的含义所谓授权，就是在组织系统内部，领导者将组织和人民赋予自己的部分职务权力授予下级行政机关或职能机构， 以便下级机关能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务，从而为被授权者提供完成任务所必需的客观条件。2领导授权的意义领导授权的重要意义在于：第一，领导科学授权是完成领导任务、实现现代领导目标的需要。第二，领导科学授权能够锻炼被

16、领导者的能力，增强他们的责任心，调动他们的积极性、主动性与创造性，有助于锻炼、提高和发展下属。第三，领导科学授权能够改善上下级的关系，使之更为融洽，从而营造一种团结合作、奋发向上的组织气氛，有利于改善和提高整个组织的效能。(二)领导授权的特点与形式1领导授权的特点第一，领导授权在本质上是组织内部权力分配的特定形式。第二，领导授权实际上是领导活动过程的一部分，其核心内容是上级领导给下属分派任务。第三，领导授权是一种权责高度统一的行为。72领导授权的形式领导授权是一种带有权变色彩的行为，要因时、因地、因人制宜。人们站在不同的角度，根据不同的标准，可以将其分成不同的类型。第一，根据在授权时所凭借的媒

17、介的不同，我们可以将领导授权分为口头授权与书面授权。所谓口头授权，是上级领导利用口头语言对下属所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。这种授权形式一般适合于临时性与责任较轻的任务。所谓书面授权，是上级领导利用文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、负责办法与处理规程等进行明确规定的授权形式。这种授权形式适合比较正式与长期的任务。第二，根据授权的规范性程度的不同，我们可将领导授权分为正式授权与非正式授权。正式授权是领导主体根据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动， 即下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。非正式授权是指无法律特别规定或组织体系之外的

18、非程序性授权，带有随机性，因机遇与需要而定，往往是临时性的。第三，根据工作内容的重要性程度、上下级的水平与能力等综合情况，我们可将领导授权分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等形式。充分授权也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己进行决策，并能进行创造性工作。充分授权又可分为三种情况：一是柔性授权，即上级领导者仅对工作安排给出一个大纲或轮廓， 下属可随机应变， 灵活而有创造性地处理工作。其二是模糊授权，即授权者只讲明工作所要完成的任务和达成的目标，而不明确指出工作的具体事项与范围，让被授权者自己去选择完成任务的途径。三是惰性授权，即上级领导者将自己不愿意处理的纷乱繁琐的

19、事务交给下属处理， 其中也可能包括领导者本身也弄不清楚如何处理的事务。不充分授权，也称为特定授权或刚性授权，是指上级行政主体对于下属的工作范围、内容、应达成的目标和完成工作的具体途径等都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。制约授权，又叫复合授权，是指上级行政主体将某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。8弹性授权，又称动态授权，是指在完成任务的不同阶段采用不同的授权形式。(三)领导授权的程序与原则1领导授权的程序一般情况下，领导授权的科学化程序依次表现为以下几个步骤：第一，确定授权的工作内容。第二，选择授权的对象 。第三，正式授予权力并明

20、确责任。第四，坚持请示汇报制度，及时检查监督。2领导授权的原则领导授权需遵循的原则主要表现为：第一， 适当原则， 即为达到某一目标， 而通过一定程序进行的一定限度内的授权。第二，责任原则，即授权的同时要明确下属的责任，也就是带责授权。第三，可控原则，即授权不仅要适当，还要可控。第四，信任原则，即领导者对将要被授权的下属一定要有充分的了解和考查，一旦授权就要对下属给予充分信任即“疑人不用，用人不疑” 。第五，考绩原则，即领导者授权后，就要定期对下属进行考核，对下属的用权情况给予客观的评价，并与下属的切身利益结合起来。第四节领导权力的腐败与制约一、领导权力的腐败(一)权力腐败的含义权力腐败特指权力

21、的蜕变，即权力主体滥用权力或者偏离公共职责，借职务之便获取个人的特殊利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。(二)权力腐败的特征权力腐败的特征主要包括五个方面的内容：1权力腐败的主要表现形式是以权谋私2权力腐败的主要内容为寻租与造租3、权力腐败的主客体趋向法人化与集团化4权力腐败的范围扩大、程度加深5权力腐败的新形势不断涌现(三)权力腐败的危害9权力腐败行为的危害性主要表现为：第一，权力腐败直接损害了一个国家的政治稳定，并可能造成危及根本的合法性危机。第二，权力腐败直接消解了一个国家政治生活朝着民主化方向发展的积极力量。第三，权力腐败阻碍了行政与经济体制的变革。一方面，权力腐败不利于行政管

22、理机构自身的现代化发展。第四，权力腐败造成了社会经济资源的巨大浪费。第五，权力腐败已经并将继续对经济收入的分配产生极其严重的不利影响。第六，权力腐败完全可能造成优秀人才的外流和埋没。第七，权力腐败会导致社会整体道德水平的下降。二、领导权力的制约(一)领导权力制约的含义与特点1领导权力制约的含义所谓权力制约，从一般意义上讲，就是对权力的限制与约束。具体地说，就是享有制约权力的个人或者组织、群体，运用民主、法制与新闻舆论等多种手段，通过各种有效途径，对权力所有人与行使者所形成的特定的限制与约束关系。权力制约，就其对行政权力的正常运行所发挥的作用而言，是一种功能；就其组织结构、运行方式和基本功能及其

23、相互关系而言，又是一种机制。2领导权力制约的特点领导权力制约的特点主要表现为：第一，权力制约关系必须有两个或两个以上的权力才能形成，单独的权力无法形成制约。第二，权力制约关系是横向的，各种权力的地位是平等的或同层次的，而不存在隶属关系。第三，权力制约的关系是双向的，即各种权力间的限制与约束是双向的。(二)领导权力制约的本质要求权力制约的本质要求主要体现在：第一，权力制约主体活动的独立性，即制约主体依法独立行使制约权不受其他任何机关、组织和个人的非法干涉。第二，权力制约对象活动的公开性，即依法在一定的范围内将国家机关的政治事务和施政活动公布于众，使之广泛置于人民的关注之下。10第三，权力制约关系

24、的对等性，即对权力的赋予应对等。第四，权力制约手段的强制性，即制约主体的制约活动具有权与法的强制力量作保证。第五，权力制约机构的协调性，即各类制约主体应各尽其职、各负其责、密切配合、协调一致，从而形成制约系统的良性循环。(三)领导权力制约的基本功能领导权力制约的基本功能具体表现为：第一，权力制约的导向功能，即引导权力始终按照人民的意志运行。第二，权力制约的保障功能，即保证社会公仆忠实地为人民服务。第三，权力制约的防范功能，即预防和阻止滥用权力的行为发生发展。第四，权力制约的矫正功能，即对偏离正轨的权力行为予以及时的矫正和补救。第五，权力制约的惩戒功能，即对滥用权力的行为及其责任者予以必要的制裁

25、。第六，权力制约的调整功能，即使权力所有者与权力行使者之间的矛盾得到及时调解。三、领导权力制约机制的建设(一)权力制约机制：以权力制约权力以权力制约权力这一机制的核心是分权， 同时使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。监督者负有监督的权力或职责。以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。(二)道德制约机制：以道德制约权力以道德制约权力这一机制的含义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们勤政廉政、为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们

26、能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉、严格地要求自己，行使好手中的权力。(三)权利制约机制：以权利制约权力它的主要含义是，在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力滥用的作用。(四)权力制约的制度建设在制度建设中，要注意使三种制约机制相互配合和相互支持，因为对于有效制约权力的目的而言，这些机制是相辅相成、共同作用的。权力的相互制约机制无法最终解决11一个监督监督者的问题。 保证权力的相互制约机制正常运行， 避免 “集体腐败” 和 “官官相护”现象出现的一种有力措施，就是健全以权利制约权力的机制，使公共利益的主体广大公民承担起监督监督者的责任。与此同时，要发挥权利对权力的制约作用，也离不开公共权力的恰当配置和有效的相互制约。 另外，就是在每一种机制的内部也要注意相互配合的问题。12