关于宜君县南堡村扶贫开发工作的调研报告.doc

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1、关于宜君县南堡村扶贫开发工作的调研报告关于宜君县南堡村扶贫开发工作的调研报告 在新阶段十年扶贫开发规划实施进入第二个五年的20_年春按照省市县扶贫系统抽样安排我受命进驻_县_乡南堡村开展了为期月余的扶贫开发工作调研活动。 调研期间我和同行的乡村干部先后召开各类座谈会8次随机抽访农户30户填写问卷30份。被抽访调查对象中男性27人妇女3人；按年龄结构分18-35岁3人36-55岁21人56岁以上6人;按文化层次分,高中程度以上2人初中程度10人小学程度13人文盲5人;按经济状况分民政救济户1户绝对贫困户24户低收入贫困户5户,全部为2000年确定、20_年建档立卡的贫困户。通过对不同类型农户的典

2、型调查“解剖麻雀”,基本摸清了南堡村的贫困状况和致贫因素掌握了该村在新阶段前期扶贫开发工作中的经验、教训、成效和变化为定量定性分析整理个案资料形成调研报告搜集了翔实资料与典型依据进而为各级领导指导新阶段中后期扶贫开发工作提出了理性的政策性建议。 一、南堡村基本情况与贫困成因分析 （一）基本情况 南堡村位于_县雁门山系_山区南下_乡政府15 公里、_市北市区38 公里北距有集市的棋盘镇15 公里、_县城45 公里村域面积21平方公里；闻名遐迩的道教名刹“鬼谷洞”雄踞海拔 1535米的_山山巅悬崖峭壁怪_立橡林环抱红枫点缀旋风呼啸曲径通幽历来为习武诵经之旅游圣地；村域平均海拨1350米年均无霜期1

3、55天气温8降水750毫米；山大谷深沟壑纵横地形凹凸起伏土地支离破碎土层覆盖浅薄土壤结构贫脊；山高水低水资源严重匮乏以地形雨为显著特征的天然降水是当地生产生活用水的主要来源。 时年南堡村辖5个村民小组、12个自然村249户、984口人有劳动力560个。全村有耕地3658亩人均3.7亩；其中上报的基本农田2466亩人均2.5亩；有经济林3000亩其中退耕还林1000亩；粮食作物1858亩经济作物800亩；牛存栏670头羊320只猪220头。年粮食总产量74万公斤人均产粮752 公斤；年总收入129万元其中粮食作物80万元经济作物16万元养殖业和其它农副业8万元劳务收入25万元人均纯收入590元。

4、全村有初小5所在校学生80名学校占地5亩建筑面积364平方米。村民人均居住面积10平方米。全村户户通电拥有电视机200台电话或手机80部农用机动车78台。 20_年贫困户建档立卡时南堡村人均纯收入865元以下的贫困户222户贫困人口882人占89%；其中625元以下的绝对贫困户198户、778人占总人口的79%。这些贫困人口中有五保对象1人丧失劳动能力92人因病、因灾、因供养子女外出上学等致贫154人。560名劳动力中文盲半文盲45人。全村除10户距季节性山泉较近瓦渣岭组40户因水源不足解决了半年饮水 (以20户折算)外其余219户、909人和610头牛饮水相当困难。由于一度放松了土地治理跑土

5、、跑水、跑肥现象相当严重粮食产量随天然雨量变化而波动当年仍有40户口粮短缺。有120户居住在简陋、危漏房舍中占全村农户近一半。全村5所小学校舍年久失修均达不到规定标准中小学生辍学率达5%。村上没有规范化的医疗卫生机构与场所村民求医看病须到 15 公里外的_乡或棋盘镇极为不便。全村仅有1户的灶台、厕所和饲养圈舍可基本达到标准,而相当多的农户屋内冒黑烟做饭泪涟涟,住宅破旧人畜混舍荆笆厕所没有院墙偏远封闭贫困落后村容村貌又脏又乱又差。新阶段扶贫开发规划中南堡村已被列入扶贫重点村范围即将启动实施整村推进式扶贫开发。 （二）、贫困成因分析 在对南堡村30户的入户走访调查中当问到“你认为导致你家贫困的原因

6、主要是什么”的多项选择时回答的原因有10项之多按分项回答人数多寡排序为：一是“因病就医、药费昂贵、负债累累”（14人）；二是“恶劣的生产生活条件”（13人）；三是“子女教育费用投入太大”（12人）；四是“老弱病残丧失劳动能力”（11人）；五是“没文化、没技术、观念陈旧”（10人）；六是“生产投资来源缺乏（8人）；七是“吃苦精神差”（6人）；八是“过去移民搬迁财政补助资金太少因建新房负债多还款慢”（4人）；九是“养殖规模和投入过大、信息不灵、经营不善、亏损失衡”（2人）；十是“自然灾害导致”（ 1人）。由于上述原因所致只有5户自认为“已经解决了温饱”25户回答否定30户都认为没有脱贫。通过分类综

7、合分析笔者以为南堡村贫困形成因素总体可分为以下六个方面： 1、地理气候恶劣自然灾害频繁。 南堡村地处海拨1535米的_山山巅、山腰和山麓岩石耸立丛林茂密气温寒凉山地小气候明显倒春寒、沙尘暴、暴雨、冰雹、泥石流、霉雨、早霜冻、风窖雪等自然灾害频发常常影响核桃座果和玉米成熟阻碍生产资料和农副产品购销农业生产受到严重制约有15%的农户口粮不能自给还给群众的正常生活、畜禽养殖、交通出行、信息传递和贸易交流造成巨大障碍和惨痛损失。 2、土壤瘠薄自然流失投入不足增收缓慢。 2000年南堡村有耕地3714亩其中山坡地占87%；到20_年耕地面积锐减为3658亩年均流失耕地11.2亩达3土壤平均侵蚀模数达13

8、69吨/平方公里年为中度流失区；土壤耕层氮、磷和有机质缺乏且各种有效养分矿化速度慢农作物吸收利用率低；农业生产方式落后轮山倒种广种薄收经营不善管理粗放投入相对不足产出效益不高；农民收入增长缓慢反过来又影响土地治理投资年复一年恶性循环。 3、基础设施建设滞后农副产品商品率差。 南堡村地处市县区、乡镇交界处边远偏僻信息闭塞基础设施条件差而建设慢沟水难以上坡远水不解近渴道路晴通雨阻是长期制约全村经济社会发展和农民脱贫致富的瓶颈生产资料购进难农副产品运不出形不成批量商品多数农户有粮吃而没钱花。 4、思想观念陈旧科技意识淡薄。 长期以来南堡村农民老在“遇丰年囤积粮食,遇灾年挖吃老本”的格局中徘徊,“养猪

9、为过年养鸡换油盐,养牛为耕田生产资料少而全产品多了出售难”这种封闭的传统农业经济模式循环往复使农民长期走不出贫穷落后的怪圈。 5、社会发育程度低医疗教育费用高。 由于村上没有医疗机构和场所村民就医要到几十公里以外的城镇市区；由于小学校舍条件差师资力量薄弱许多家长都把孩子转到城镇择校就读。在医疗费、择校费、学杂费、交通费和城镇生活费一路疯涨的情况下使这部分贫困户根本没有修养生息之机常在温饱线上下徘徊。 6、“空壳村”经济空白凝聚力尚显不足。 南堡村是历来无企业的“空壳村”且产业结构单一集体经济空白。“手里没把米叫鸡鸡不理”。村上建设基础设施、发展公益事业、普及科技知识、丰富文化生活等都苦于没有资

10、金投入就连项目的前期论证、规划、资金争取及日常办公费用都只能先由村组干部垫支；村组干部因此而变动频繁工作计划多为短期行为敷衍塞责疲于应付缺乏长远打算；村上对群众的凝聚力不足群众对集体的向心力降低反过来又影响了参与式扶贫开发工作的顺利开展。 二、新阶段前期扶贫开发工作的主要成效与基本评价 （一）主要成效 新阶段参与式扶贫开发工作开展五年来南堡村社会经济实力有所增强群众生活水平相应提高。全村经济总收入比2000年增长70%；农民人均纯收入和可支配收入同比分别增长44.6%和20%；以春玉米为主的粮食主导产业播种面积虽然由于退耕还林而减少了1000亩但由于增加了科技含量总产和人均有粮都增长了45%以

11、上亩产翻了一番多种植业收入占到总收入的74.4%；退耕还林新建核桃园1000亩核桃和中药材已成为仅次于玉米的收入来源；县、乡、村通过有组织的技能培训和劳务输出已使全村84人掌握了一定劳务技能外出打工者的劳务收入已成为这些贫困家庭收入的重要补充。20_年县交通部门的“通达工程”项目修筑了县道通往南堡村的砂石路县扶贫部门投资25万元并动员群众拓宽提高了村组道路等级初步整建了村容村貌；今年初县扶贫部门在南堡村规划了移民新村18户贫困户筹资54万元在新址新建平房或瓦房54间79口贫困人口可望在年内乔迁新居；县教育部门在南堡村规划了新学校目前正在筹建之中对义务教育阶段的学生实行了两免一补；县卫生部门发展

12、了新型合作医疗大规模的整村推进式扶贫开发必将惠及南堡村农民群众。 但是由于自然、经济及社会等方面的因素影响南堡村原已初具雏型的畜牧产业又出现了萎缩；近年来粮价低迷及生产资料价格上涨等因素使部分本已解决了温饱的贫困人口又返贫到温饱线以下南堡村新阶段中后期的扶贫开发任务仍然十分艰巨。 （二）基本评价 在对南堡村30户人的问卷调查中当问到“你家是否有县乡单位或干部帮扶”时30户的回答都是否定的；当问到“你对扶贫开发工作的评价如何”时12人回答说“好”占问卷对象的40%；13人回答“一般”占43.3%5人回答说“差”占16.7%。 笔者普遍调查后认为：为了扶持农村贫困人口解决温饱、脱贫致富党和政府制定

13、了一系列扶贫开发的方针政策和解决“三农”问题的优惠政策。从上世纪九十年代以来各级政府及扶贫部门组织实施双膜覆盖温饱工程、贫困户移民搬迁异地开发、小额信贷扶持种植业、养殖业和家庭小型加工业；老区发展资金、财政扶贫资金和以工代赈资金重点无偿扶持了贫困乡村的水、电、路、田、讯等基础设施建设和文化教育、医疗卫生、广播电视、科技培训、村容村貌等社会发展公益事业；大规模组织科技、文化、卫生三下乡广泛动员社会各界支持扶贫、参与扶贫为贫困乡村和贫困群体捐款赠物、送温暖献爱心等取得了一定成效。本世纪新阶段参与式扶贫开发工作中推行的扶贫重点村整村推进一年打基础、两年见成效、三年变面貌的基本模式在已实施过的扶贫重点

14、村有目共睹功德无量；国家扶贫开发投资几度增加政府扶贫力度和社会帮扶力度逐年加大扶贫开发已给一大批贫困乡村带来了巨大变化必将在更大范围惠泽四方百姓。正如一家贫困户的春联所道：一号文件播_千村万户沐金辉；横批：形势喜人。 同时笔者又耳闻目睹到：一些行之有效的扶贫政策措施如小额信贷扶贫到户却一度中断了规范操作；一些占用大量扶贫资金的龙头企业的大规模带动作用却没有得到很好发挥吸收贫困户劳动力进扶贫企业务工就业的优惠政策一度也落得不够实；产业扶贫和智力扶贫的规模优势与科技优势对向市场优势和物质优势转化的推动力还不强；在社会扶贫中因认识重视程度不同、包扶单位经济实力差异等因素,致使帮扶力度和效果不够均衡：

15、有的政绩卓著,干群称颂功不可没；有的仅以救济式馈赠生活用品替代参与式开发扶贫,因此质疑有可能产生“扶懒不扶勤”的负面效应；有的领导只挂帅,不出征下基层不进门“卫生杯、方便面招个手儿说再见一路风烟赶回县酒足饭饱碟子转”口口声声谈扶贫敷衍塞责图虚名；一些列入扶贫重点村并付诸实施的路边村项目工程叠加工地车水_；而那些信息闭塞迟到排队的偏远村立项申请期待递送何日开发少人问津就可能会出现在南堡村调查问卷时的尴尬局面。 三、对南堡村扶贫需求分析、思考与建议 （一）扶贫需求分析 在深入30户的问卷调查中当问及扶持需求时回答者认为：在基础设施建设诸项目中期望值最高的是道路（30人）和饮水（30人）其次是基本农

16、田（26人）；他们对产业发展项目的期望值排序为：林果业、养殖业、中药材种植、机砖加工和旅游服务业；对社会发展项目回答认为：首先应加强基础教育其次是发展医疗卫生（包括兽医）还有村民的科技培训和文化娱乐；对村容村貌建设项目的期望排序为：灶厕圈改建、村庄巷道拓宽硬化、四旁绿化和宅院规范建设；在30份问卷中有28份认为应该大力实施扶贫移民搬迁项目才能使他们_又安心建设新农村。 被问卷调查者对具体需求的综合描述分别是： 1、硬件建设需求。 南堡村群众迫切希望：一是在拓宽、整修通村公路和村庄道路的基础上提高等级加强维护缩短与外界的时空距离加快信息传递接收速度打破封闭落后僵局为建设新农村铺平道路；二是急需建

17、设“小高抽”与自流引水相结合的饮水工程以解决全村人畜饮水困难；三是需要引进大型机械与人力结合大力建设高标准基本农田逐步达到人均2亩水平梯田,并通过对中低产田的改造培肥地力 ,适时推广旱作农业综合技术,引进、繁育、普及良种良法提高单产,增加总产;四是对25以上坡耕地继续实施退耕还林还草扩大发展核桃经济林和中药材改良、种植优质牧草发展舍饲养殖开发林特产品走以粮为主、种养结合、林牧并举粮、经、畜、特、加、运、服全面开发的立体生态农业发展路子；五是加大扶贫移民搬迁力度成规模地对房倒屋塌、寒室陋舍的贫困户实施移民搬迁和危房改造；六是希望建设村医疗（兽医）站按照一村一校的规划要求撤并、新建一所标准化的村级

18、小学校；还要实施改灶、改厕、改圈规范村民宅院绿化美化村容村貌彻底改变脏乱差现状；七是凭借位于南堡村境内的_山道教人文自然旅游景观的区位优势扶持村民在景点周围规范开发集餐饮服务、休闲娱乐、民俗文化和商贸流通于一体的“农家乐”旅游服务区发展第三产业；八是扶持村上以_山风景名胜、人文脉气为契机开发_山后殡葬社会服务业扶持村组兴办中型机砖厂等集体企业发展壮大集体经济为村民修建就近提供建材供应服务。 2、科技普及需求。 调查中85%以上的农户已经初步认识到科学技术第一生产力的重要地位而被调查的30户中仅有1人参加过规范的县级扶贫劳务技能培训了解科技扶贫政策措施的也仅有1人其它29人的回答都是否定的。因此

19、在开发新的主导产业、实施新的致富项目时贫困人口需要通过相关的专业技术培训学习掌握有关科技知识；并希望农业科技人员经常性地深入基层、尤其是像南堡村这样的偏远村组、农户_间地头面对面、手把手地进行技术指导提供产前、产中及产后全程技术咨询服务。 3、信息服务需求。 在即将开发新兴产业和新上项目前贫困群体需要在政府工作人员的指导帮助下获取政策、市场等信息更需要亲自闯荡市场增长见识在搏击市场的大风大浪中淘尽泥沙获真金避免投资失误扭转经营亏损获取最大利益。 4、政策支持需求。 在30份调查问卷中对问到“你都知道哪些扶贫开发政策或措施”时有13人回答“知道”17人说“不知道”。知道扶贫项目政策措施的以回答人

20、数多寡排序为：扶贫移民搬迁（13人）扶贫重点村建设（7人）产业扶贫（3人）科技扶贫（1人）外资扶贫和社会扶贫无1人知道反映出了我们对偏远村组扶贫宣传工作的薄弱环节。在新阶段扶贫开发进入中期的今天贫困户在普遍了解党和国家扶贫开发、扶持三农等大政方针的同时还须进一步熟悉各级政府和各种扶贫项目的相关配套政策真正体验到党的扶贫政策的温暖积极参与到扶贫开发活动中来。 5、组织领导需求。 “群雁高飞头雁领”“火车跑得快全靠车头带”“村看村、户看户群众看的党支部”这些已被实践证明了的基本经验在扶贫开发中也不例外。而南堡村近几年村干部却更迭频繁也是影响新时期前期扶贫开发工作的主要原因之一。因此贫困户不但希望有

21、素质高、作风硬、一心带领大家脱贫致富的好班子而且需要公正廉明的监督机构和机制加强组织领导和监管工作以保证新阶段参与式扶贫开发工作顺利开展并取得预期成效。 （二）思考与建议 通过对_县南堡村的问卷调查、座谈分析和理性思考后笔者认为：目前一个以政府扶贫为主导、以贫困人口参与为主体、以社会帮扶为补充的大扶贫格局已经形成并彰显成效扶贫开发事业正在朝着健康理性的方向发展。而在扶贫工作领域中还程度不同地存在着一些政策执行不到位、扶持对象不清晰、体制机制不顺畅、职责不明、机制不活、运转不灵、监管不力、法纪不严等问题导致一些地方或一个阶段扶贫成效不明显达不到扶贫开发的总体目标。为此笔者特提出如下政策性建议供决

22、策层和各级领导在中后期全面指导扶贫开发工作中参考： 1、建立扶贫长效机制摒弃短期突击行为。 中国共产党从1921年诞生之后自土地革命时期起就开始了“打富济贫”、“打土豪均田地”的扶贫工作党领导的土地革命、农业合作化、落实生产责任制、包产到户和出台扶持“三农”等优惠政策无一不是围绕调整生产关系、解放生产力、提高生产力水平、发展商品经济和实现脱贫致富而进行的。有存在就会有差别有差别就会有相对贫困有贫困就应开展反贫困斗争所以扶贫开发将是一个长期性主题必须坚持不懈地进行下去而绝不是一时的权宜之计不能仅靠运动式突击的短期行为组织推进必须建立一套长效机制。因此应充分发挥各级领导的决策、指挥和协调职能团结、

23、组织、指导各职能部门及社会各界所承担的扶贫开发工作凡重大决策或重大问题均应由一定层级的会议讨论协商确定以抑制个别部门贪图一方局部利益损害或牺牲扶贫开发大局利益的不良作法和倾向确保新阶段扶贫开发工作扎实有效地开展、健康有序地推动和规范顺利地运行。 2、整合资源理顺渠道全面推进扶贫开发。 目前的各大类扶贫资金来源和操作分属不同的渠道：财政扶贫资金来源于扶贫部门以工代赈资金来源于发展改革部门信贷扶贫资金由金融部门筹集、财政贴息社会调节资金和帮扶资金由来源处直接到扶持对象。这些资金到_县不仅总量规模小而且渠道杂、管理多头；由于金融机构正处于从政策性银行向商业性银行过渡期间一些业务部门的工作重点与扶贫开

24、发重点不尽一致等因素使扶贫职能部门的协调组织工作乏力困难重重致使资金投向不集中部分扶贫资金流向难以控制而一些贫困户因种种原因享受不到资金扶持致使脱贫步伐减慢；在建的扶贫重点村中仅有扶贫部门为主的财政专项资金显得势单力薄难以达到资源整合、整村推进的预期效果。同时整村推进中如果离开了产业开发贫困人口受益面将受到限制。基础设施建设和社会发展项目贫困群体受益面仅可达 35%左右而产业开发项目贫困群体受益面则可达90%以上；道路建设项目固然可为促进贫困乡村经济整体发展创造良好条件但真正受益多的还是那些经营活动较多的群体；扶贫移民搬迁项目和一些高投入产业项目都设置了三分之一到三分之二自筹资金的高门槛温饱线

25、以下的绝对贫困人口往往因拿不出自筹部分而被限制在外。所以如果不能扶持贫困户发展脱贫致富产业整村推进将是不完整的；而产业开发又需要大量的扶贫贴息贷款并以科学完善的申请、担保、投入、回收机制来作保证。扶贫开发是个系统的社会工程在以政府扶贫为主导、以贫困群体参与为主体、扶贫职能部门牵头协调的情况下需要社会各个方面在履行各自职能中将项目、技术、信息、资金、人力、物力集中向贫困乡村和贫困人口倾斜才能达到资源整合、互为支持、共同作为、整体推进的目的。因此应加强监督指导金融机构在向商业机制过渡转型期间继续承担政策性扶贫信贷职能在总结完善过去行之有效的“小额信贷、扶持到户”扶贫措施的基础上有计划、按步骤地继续

26、推行、规范运作扶持那些想作为、讲诚信的贫困户实施以种植业、养殖业、林果业和家庭小型加工业为主的脱贫致富项目；监督检查负有扶贫职责的、以农副产品为原料的龙头企业在农业产业化基地建设中的辐射带动效应和吸纳贫困户劳动力就业优惠政策落实情况指导扶贫龙头企业搞好产业化扶贫工作。 3、加强协调扩大覆盖阳光雨露遍洒四方。 上世纪“八七”扶贫攻坚期间_是国定贫困县；21世纪新时期_又是国务院确定的扶贫开发工作重点县全县农村各项工作都应以扶贫开发统揽全局。因此在扶贫开发工作中政府应进一步加强对计划、交通、电力、通讯、广电、教育、卫生、科技、民政、建设、国土及涉农部门的综合协调组织督促相关部门尽职尽责地完成本行业

27、、本部门应承担的扶贫工作任务；应经常性检查、督促、收集、汇总农业专业技术部门、科技部门、职教部门和劳动就业部门在专业技术服务、科技和劳务技能培训、输出等方面的工作进展情况并及时通报反馈适时跟踪督察使之落实到位；应根据扶贫开发长远规划、年度计划和实施进程逐步扩大扶贫覆盖面在优先保证在建的扶贫重点村工作需要的前提下社会扶贫应逐步向未曾覆盖的边远偏僻贫困村组延伸扶贫移民搬迁、小额信贷、科技扶贫、产业扶贫、“三下乡”和献爱心、送温暖活动亦应向这些村组倾斜力求避免出现扶贫死角使党的扶贫开发的阳光普照千家万户使政府惠泽“三农”的雨露遍洒希望的田野。 4、“转正”队伍理顺机制强化职能落实保障。 _县扶贫职能

28、部门设置于国家“八七”扶贫攻坚计划开始的1994年底由县计划部门挂靠的“_北建委_老区办公室”分设充实组建而成始称“_县扶贫开发局”为县政府直属事业机构；新世纪新阶段以来改为议事协调机构的办事机构叫“_县扶贫开发领导小组办公室”一直未成为独立承担行政职能的政府组成部门；事业编制从“八七”扶贫期间的 10人到20_年减编为8人；1995年_县首次推行公务员制度时扶贫局是当时政府系列除外的两个直属机构之一不列入公务员管理范围不进入县委县政府大楼而在旅社临时租房凑合办公大有随时被撤销解散之势；有的持有国家颁发的“十五年扶贫荣誉证书”、已近退休的老扶贫干部至今身份不明；由于扶贫职能机构格次低职能不定、

29、职责不清议事协调办事作用难以得到很好发挥；下属的县扶贫开发中心被定为自收自支事业单位企业化管理疲于挣钱保工资扶贫职能无暇顾及；自2000年扶贫贷款业务清理移交给农业银行管理运作后各乡镇扶贫社业务荒疏人员改行网破线断种了别人的地荒了自己的田。既然相对贫困长期存在扶贫开发就将是一项长期工作就应有与之相适应的政府职能机构及相对稳定的工作队伍；扶贫部门亦可消除临时观念摒弃短期行为做好长远规划探寻工作规律内强素质外塑形象努力提高整体驾驭扶贫开发全局工作的能力。建议将扶贫开发部门纳入同级政府的组成部门、常设机构并将其它部门中涉及扶贫和贫困社会保障的职能整合归并；扶贫编制由当地贫困程度、贫困面大小、贫困人口多寡即扶贫开发工作量加权确定；工作人员亦应纳入公务员序列管理使用落实有关职级待遇解除他们的后顾之忧；业务工作经费可从无偿扶贫资金中列出一定比例开前门走明路从源头上根绝资金风险发生率；强化扶贫管理服务职能落实扶贫组织保障确保规范高效运转将神圣的扶贫开发事业坚持不懈地长期进行下去。 （原载中共_市委机关刊_调研20_年第4期该文当年入选评为“_市优秀调研成果一等奖”） 第 17 页 共 17 页