2022年民间法律援助与政府法律援助之关系研究民间法律援助与政府法律援助之关系研究.docx

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1、2022年民间法律援助与政府法律援助之关系研究民间法律援助与政府法律援助之关系研究 主题研讨: 转型社会中的法律救济与法律改革 民间法律救济与政府法律救济之关系探讨 林莉红 黄启辉 内容提要: 法律救济是法治的一个重要方面。 5法律救济条例 6的颁行, 对政府法律救济与民间法 律救济之间的关系提出了新课题。依据 5法律救济条例 6, 政府应当担当向公民供应法律救济的义务。 对此, 民间法律救济组织应将工作重点转向发挥专长, 补充政府法律救济之不足, 并促使政府切实履行 法律救济的职责和义务, 以便更加有效地整合社会资源。 关键词: 法律救济 民间法律救济 政府法律救济 行政给付 林莉红, 武汉

2、高校法学院 教授, 博士生导师, 法学博士。黄启辉, 武汉高校法学院 2004 级博士研 究生。 我国于 2003年颁布 5法律救济条例 6, 明确规定法律救济是政府的职责, 同时也明确规定 /国家支 持和激励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民供应法律救济 0, 从而为民间 法律救济组织生存和发展供应了较大的法律空间。 5法律救济条例 6颁布、实施以后, 如何协调民间法 律救济与政府法律救济的关系, 充分调动社会资源, 促进法律救济事业发展, 是民间法律救济组织和政 府法律救济机构都须要思索的问题。 一 政府法律救济职责分析 法律救济制度产生于现代社会政府职能由管理向服务

3、转变的须要, 体现同等和人权爱护理念。如 何理解 5法律救济条例 6规定的政府职责? 我们认为, 政府在法律救济上的职责可以分为两个方面。 一方面是宏观上的职责。政府在法律救济上的宏观职责是由政府职能在国家权力分工中的地位决 定的, 由宪法、政府组织法、法律救济条例等规范性文件共同加以规定。总结起来, 政府在法律救济上的 宏观职责是, 政府应当确定法律救济发展规划, 制定法律救济法规, 明确法律救济机构, 健全法律救济队 伍, 保障法律救济经费, 调动社会力气开展法律救济工作, 不断扩大法律救济范围, 提高法律救济质量, 从而使全部经济困难而又须要帮助的当事人都获得法律救济, 保证每个公民享受

4、同等公正的法律爱护, 保证贫弱者也能够享有法治, 促进社会和谐发展。 另一方面是微观上的职责。政府在法律救济上的微观职责就是依照现行法律救济的法律法规, 为 符合规定条件的当事人供应法律救济。微观上的职责在法律上有明确详细的规定, 就表现为政府在法 律上的义务。我国 5法律救济条例 6的颁布, 明确了当事人申请法律救济的案件类型和条件, 以及法律 救济机构的详细职责, 因此, 为符合条件的当事人供应个案询问、代理和其他服务, 是政府的义务。 依照我国 5律师法 6、5刑事诉讼法 6、5法律救济条例 6的规定, 以下以表格的形式简明扼要地反映 政府法律救济的义务范围。 政府在刑事案件领域的法律救

5、济范围 # 659# 5环球法律评论 6 2022年第 6期 当事人 经济条件要求 赐予法律救济的情形 犯罪嫌 疑 人在 被 侦 查 机关 第 一次讯 问 后或 者 采 取 强制 措 因经济困难没有聘请律师 申请后赐予 施之日起 公诉案 件 中的 被 害 人 及其 法 因经济 困 难 没 有委 托 诉 讼 代 定代理 人或近 亲属, 自 案件移 申请后赐予 理人 送审查起诉之日 自诉案 件 的自 诉 人 及 其法 定 因经济 困 难 没 有委 托 诉 讼 代 代理人, 自案 件被 人民 法院受 申请后赐予 理人的 理之日起 公诉人 出 庭公 诉 的 案 件中 的 因经济 困 难 或 其他 原

6、因 没 有 法院可以指定, 法援机构应当赐予 被告人 托付辩护人 被告人 是 盲、聋、哑 人 或者 未 无经济条件要求 法院应当指定, 法援机构应当赐予 成年人 被告人可能被判处死刑 无经济条件要求 法院应当指定, 法援机构应当赐予 政府在民 事、行政案件领域的法律救济范围 案件类型 经济条件要求 服务方式 经济困难 询问 、代理 依法恳求国家赔偿的 无 询问 经济困难 询问 、代理 恳求赐予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的 无 询问 恳求发给抚恤金、救济金的 经济困难 询问 、代理 恳求给付赡养费、抚养费、扶养费的 经济困难 询问 、代理 恳求支付劳动酬劳的 经济困难 询问 、代理 主见因

7、见义勇为行为产生的民事权益的 经济困难 询问 、代理 上述范围外的案件类型各省可以作出补充规定 二 政府法律救济性质分析 现代政府法律救济, 从行政行为角度上说, 其本质上是一种行政给付; 1 12从制度层面上说, 属于社 会保障制度之组成部分, 是现代社会行政权力扩大和国际人权法发展双重作用的结果。国际人权法认 为, 保障人民的基本生活是国家和政府不行推卸的责任, 而获得维持生存所必需的物质条件是公民的权 利。当今世界上, 救助贫困国民通常被视为纯粹的政府行为, 由行政主体来实施, 行政给付就是这种国 1 1 2 作者关于行政给付的基本观点可参见林莉红、孔繁华: 5行政给付探讨 6, 载 5

8、珞珈法学论坛 6第 2 辑, 武汉高校出 版社 2002年 版。 # 660# 民间法律救济与政府法律救济之关系探讨 家责任的详细化。所谓行政给付是指行政主体基于公民的物质帮助恳求权依法赐予其物质权益或与物 质有关的权益的法律制度, 又称行政物质帮助或行政救助。它具有以下内容: 第一, 救助贫困公民是国 家和政府应尽的义务, 接受救助是公民享有的权利, 并且这种救助义务的存在并不以接受救助的对象支 付肯定的金钱或履行肯定义务为条件。其次, 行政给付的目的在于保障被救助者基本生存权, 区分于其 他社会福利。第三, 行政给付的对象并非全部公民, 行政给付行为的实施具有选择性, 只针对特定对象。 第

9、四, 行政给付通过单向、单纯的利益给予形式对处于生活逆境中的公民供应帮助, 某种利益干脆从国 家或代表国家的行政主体转向受助的对象, 体现的是一种干脆的单向的利益给予关系。政府法律救济 是行政给付行为的一种, 在政府主持下, 通过对生活困难和其他处于弱势地位的当事人供应免费的法律 服务, 保证他们获得基本的生存权利, 使其不因为贫困而得不到法律上的帮助。 因此, 政府法律救济是国家的一项法律制度, 主要特点是法定性和义务性。就法定性而言, 政府设立 的法律救济机构的救济对象、案件范围和救济方式都由法律详细规定, 只有满意法律规定条件的人方可以 获得救济, 而且一般须要受援人向其提出申请。政府法

10、律救济的义务性是指依照法律规定供应和开展法 律救济是政府的一项法定义务。作为一项法定义务, 有关行政主管机关必需保证符合法定条件的当事人 获得法律救济。政府法律救济机构拒绝或拖延履行此项法定义务构成对当事人合法权益的侵扰。 三 民间法律救济的特点以及与政府法律救济的区分 我们认为, 民间法律救济是指由私人或社会团体免费为经济困难或法律学问缺乏以及其他须要法 律上帮助的社会弱势人群供应法律服务的活动。民间法律救济组织是指私人或者社会团体为实现其特 定的宗旨所设立的为相对处于弱势地位的当事人免费供应法律服务并从事其他相关活动的社会组织。 民间法律救济组织具有目的的公益性、方式的敏捷性、宗旨的多样性

11、的特点。 第一, 目的的公益性。民间法律救济机构免费为经济困难或者法律学问缺乏等处于社会弱势地位 的人供应法律服务, 让他们在权利受到侵害时不因经济、社会地位等缘由, 而被拒之于法律门外, 使他们 的合法利益得到爱护, 真正实现法律面前人人同等。可以说, 民间法律救济服务一方面爱护特定人的利 益, 促进社会公益; 另一方面推动社会法治化进程。在公益性方面, 民间法律救济与政府法律救济具有 共同的特点。 其次, 方式的敏捷性。民间组织可以表现出敏捷多样的组织形式和活动方式, 不像政府设立的机构 那样具有整齐划一的组织机构、活动程式, 遵循上下级之间的领导与被领导关系。民间法律救济组织不 受政府管

12、理部门的干脆领导, 没有机构和组织上的繁琐性, 没有严格的工作程序要求。相反, 它虽然是 一个固定的团体, 有自己的活动章程, 但其内部设置比较敏捷, 供应法律服务的方式可以针对案件的需 要, 做出相应的改变, 也可以随时变换工作方法, 适应各种法律救济活动的须要。 第三, 宗旨的多样性。私人或社会团体出于对社会现实生活的敏锐视察, 而自发设立民间法律救济 组织, 发起人对社会生活的视察角度、爱好爱好不同, 设立救济组织的动机和宗旨自然会出现多样化的 特点。例如武汉高校社会弱者权利爱护中心针对我国行政诉讼的现状特殊把行政诉讼原告列入服务对 象; 云南西双版纳妇女儿童法律健康询问中心针对其特别的

13、地域状况, 特地为妇女儿童供应服务; 北京 有团体针对其外来人口较多的特点而设立打工妹之家法律救济组织等。民间组织宗旨的敏捷性, 是民 间组织在现代社会大量出现并成长快速的重要缘由。政府行为遵循法律面前人人同等的原则, 往往限 于僵化的形式同等。而民间组织宗旨的敏捷性正好可以弥补其不足。例如美国前 NBA 明星约翰逊成 立 /魔术师约翰逊基金会 0, 主要任务是帮助那些感染上了艾滋病病毒的黑人孩子们, 为他们供应教化。 假如是政府, 不行能成立一个只为某个种族的孩子服务的组织, 因为这违反同等原则。 民间法律救济与政府法律救济的区分主要在: 第一, 设立的主体不同。政府法律救济机构设立于政府司

14、法行政机关内, 干脆受司法行政机关管 理, 接受国家财政支持; 民间法律救济组织目前主要由高校、律师事务所以及其他社会团体发起设立, 资 # 661# 5环球法律评论 6 2022年第 6期 源主要来自资金捐助和志愿服务, 不干脆受政府管理。 其次, 设立的宗旨不同。虽然总的目的都是为经济困难者和其他弱势群体的人供应法律救济, 但政 府与民间组织从事法律救济的详细目的仍旧会有所不同。政府进行法律救济的目的在于实现法律面前 人人同等, 保障公民获得基本法律服务的权利, 是实现现代国家保障人权的国际国内义务。民间组织开 展法律救济则可能针对特别的弱势群体。在法律救济对象的选择上, 政府一般以经济状

15、况和案件性质 为标准, 实行一刀切的方式。而民间组织则以自己独特的视角选择服务对象, 或者以某一类群体为标 准, 或者以某一类社会问题为标准。另外, 除干脆开展法律救济业务外, 不少民间法律救济组织还从事 相关调查探讨、实践教学以及推动法律改革与社会政策之制定等活动, 宗旨较为敏捷。1 2 2 第三, 与被救济者的关系不同。政府法律救济机构与符合条件的公民之间是一种法律上的权利义 务关系。在法律规定的状况下, 做出行政给付行为, 供应法律服务是行政机关的职责和义务, 而获得法 律救济则是当事人的权利。公民的这种权利是宪法规定的物质帮助权在法律服务领域的详细体现, 依 据的是法律、法规的明确规定

16、。依法应当获得法律救济而被行政机关拒绝或拖延对待的当事人可以以 该机构不履行法定职责为理由申请行政复议或提起行政诉讼。民间组织的法律救济活动带有传统的慈 善性质, 1 3 2为服务对象供应法律救济主要为道义上的义务, 而不是法律上的义务, 是民间组织基于其生 存和发展所必需的诚信和社会形象而自觉进行的, 依靠的是民间组织的自律。 第四, 服务的范围不同。政府法律救济机构所救济的一般是由法律明确规定, 进入诉讼程序的案 件。民间法律救济可以对诉讼、非诉讼以及其他各种不同须要的案件供应法律服务, 救济对象并不肯定 与最低生活保障制度之受援对象相联系, 可以由各个民间法律救济组织依据其宗旨而敏捷确定

17、。 四 民间法律救济与政府法律救济之甄别 对民间法律救济与政府法律救济作出区分具有重要的意义。由于民间法律救济组织和政府法律援 助机构在进行法律救济时与当事人关系的性质和权利义务特点差异迥然, 我们在开展法律救济探讨时 肯定要将二者加以区分。对当事人来说, 向政府法律救济机构申请法律救济, 只要符合法律规定的条 件, 就应当得到批准, 获致相应救济。这种行政法上的权利义务关系受法律爱护, 行政机关是义务主体, 其不履行义务时, 当事人可以向人民法院提起行政诉讼恳求爱护这种获得帮助的权利。而民间法律援 助组织供应法律救济具有各自不同的宗旨和目的, 分别适用不同的案件, 而且即使当事人符合民间法律

18、 救济组织章程规定的条件, 在供应法律服务时, 救济机构与当事人之间的关系并非 5法律救济条例 6规 定的权利义务关系。因此, 对民间法律救济组织与政府法律救济机构进行区分是完全有必要的。 目前无论是政府法律救济机构还是民间法律救济组织, 一般都已经纳入政府司法行政机关的管理 视线。政府法律救济机构主要是在政府司法行政机关内设立的、由专职律师开展法律救济业务的法律 救济中心; 在少数边远地区, 也有由基层司法行政机关设立的, 由基层法律工作者供应法律服务的司法 所作为法律救济机构的。政府法律救济机构当然受到司法行政机关管理。而民间法律救济组织也应当 接受政府司法行政机关的管理, 否则属于非法机

19、构, 1 42即使民间法律救济组织独立开展业务, 在案件类 型、救济对象选择上并不受行政机关管理。 1 2 2 假如进一 步分析各自的动 机, 则其差异可 能更大。政府可能 是出于维护稳 定或者维护社会 秩序的动机, 出 于安抚民心的需 要; 而非政府法律救济组织动机则会更为困难。 1 3 2 尽管这种传统的慈善性质已经转变为现代志愿服务之范畴, 但运用慈善一词来说明其性质, 好像可以比较好 地表述法律上权 利义务关系之特点。 1 4 2 这一点依据的是我国有关社会团体登记的法律规定。依照我国社团登 记管理的有关 规定, 民间法律援 助组织属于 民办非企 业单位, 成立民办非企业单位须要有登记

20、管理机关和业务主管单位, 登 记管理机关是 民政机关, 而民间 法律救济组 织的业务 主管单位一般是各级人民政府的司法行政机关或者 其之下设 立的法律 救济机构。 参见林莉 红: 5民间组 织登记法 律问题研 究 6, 载 5湖北社会科学 62022 年第 2期。 # 662# 民间法律救济与政府法律救济之关系探讨 一般状况下, 由于机构和组织设置的不同, 民间法律救济组织与政府法律救济机构之间的区分很明 显。它们在设立主体、经费来源、管理体制上都有明显差异, 这些自不必赘述。但是, 某些特别状况下, 两者的界限不甚明晰, 有时相识甚至出现偏差, 仍有加以分析的必要。我们认为, 区分民间法律救

21、济组 织还是政府法律救济机构的标准主要是接受申请和作出确定主体, 即以当事人是向谁提出法律救济申 请和由谁作出法律救济确定为标准。 11关于律师为当事人供应法律救济时的性质问题。 5律师法 6和 5法律救济条例 6规定律师有义务 从事肯定的法律救济工作。目前, 这项工作事实上纳入政府法律救济机构统一管理, 是政府法律救济机 构管理和支持下, 根据 5法律救济条例 6规定的条件和程序进行的。实践中大多数状况下, 政府法律援 助机构还支付肯定的办案费用。这时律师不是单独进行法律救济, 其所开展的法律救济不属于民间法 律救济, 而是政府法律救济的一部分。因此, 律师假如接受政府法律救济机构的指派,

22、办理其交办的法 律救济案件, 属于政府法律救济的范畴。 除了接受政府法律救济机构的指派, 开展法律救济以外, 律师在两种状况下, 也可以自主开展法律 救济, 这时其性质应当属于民间法律救济范畴。这两种状况是, 其一, 律师依据自己的推断和选择, 主动 免去经济困难的当事人的费用, 自主确定免费为经济困难的当事人供应法律服务。其二, 律师自主确定 帮助民间法律救济组织办理案件或者从事其他法律服务工作, 成为民间法律救济组织的临时或者长期 支持者。 21关于基层法律服务工作者供应法律救济时的性质问题。基层法律服务工作者假如接受政府法 律救济机构的指派, 办理法律救济案件的, 也属于政府法律救济的范

23、畴。 31妇联、工会等组织开展法律救济的性质问题。妇联、工会等组织为了维护自己成员的利益, 也设 立一些法律救济部门, 开展免费的法律服务。这类活动一般没有纳入政府法律救济机构管理的范围, 不 遵循 5法律救济条例 6规定的权利义务关系, 因此还是属于民间法律救济的范畴。但是, 假如工会、妇联 法律救济部门的工作人员接受政府法律救济机构的经费和指派, 办理其交办的法律救济案件, 则属于政 府法律救济的范畴。当然, 这时, 接受当事人申请和作出法律救济确定的主体仍旧是政府法律救济机 构。 五 5法律救济条例 6实施后民间法律救济组织工作重点的转移 民间法律救济组织在 5法律救济条例 6颁布后面临

24、自己工作重点的转移。假如说在国家尚没有立 法明确政府法律救济义务的状况下, 民间法律救济组织与政府法律救济组织之间分工不明确, 相互有交 叉和重复, 但都是为了为当事人供应法律救济, 民间法律救济组织开展活动甚至促进了政府法律救济制 度的建立, 因而没有什么不利影响的话; 那么, 随着国家法律救济条例的颁布, 这种状况将不利于有效地 整合社会资源, 不利于促进法律救济整体制度的发展。在这方面, 民间法律救济组织应当主动应对社会 须要, 刚好地自我调整工作重点。 民间法律救济组织工作重点的调整可以从两个方面进行。 从消极方面说, 民间法律救济组织的救济范围以退出政府法律救济义务范围为宜。由于法律

25、救济 资源利用的重点在于案件代理 (尽管解答询问等工作也是必不行少并且同样重要的 ), 因此, 民间法律 救济组织可以广泛接受当事人询问, 但在接受当事人询问后, 发觉须要代理的案件属于政府法律救济的 义务范围的, 应当告知当事人向政府的法律救济机构提出申请, 恳求政府法律救济机构赐予代理服务。 从主动方面说, 5法律救济条例 6颁布后, 民间法律援组织应当将自己的工作重点主要放在以下 几方面。 第一, 对政府法律救济没有顾及或者不行能顾及的事项供应法律救济。现行 5法律救济条例 6规定 的政府义务的范围事实上是很小的, 申请的条件特别严格, 既有案件类型的限制, 又有当事人经济条件 的要求,

26、 而且经济困难的标准目前各省一般都与最低生活保障标准挂钩, 这是一个特别低的标准。因 # 663# 5环球法律评论 6 2022年第 6期 此, 民间法律救济组织应当为经济状况超出政府规定标准的当事人供应服务; 案件类型上, 也应当超出 5法律救济条例 6规定案件类型。民间组织也可以以某些特定类型的案件, 或者以某些特定群体的当事 人作为自己工作的重点, 来供应法律救济, 其次, 促使政府主动履行法律救济的职责和义务。我们认为, 民间法律救济组织的一个重要使命就 是推动法律救济制度建立和发展, 促使政府主动履行自己的职责和义务。在这方面, 民间法律救济组织 是大有作为的。由于法律救济行为是一种

27、行政给付行为, 符合 5法律救济条例 6规定条件的当事人与政 府法律救济机构之间是一种行政法上的权利义务关系, 因此, 政府法律救济机构对于依照法律规定应当 供应法律救济而没有供应法律救济的, 构成行政法上的不作为, 对于这种不作为的行为, 当事人有权提 起行政诉讼要求行政机关履行其在行政法上的义务, 因此, 在当事人情愿的状况下, 民间法律救济组织 可以代理当事人提起这类诉讼, 从而促使政府法律救济机构主动履行自己的义务。这种基于公共利益 而提起的诉讼, 是民间法律救济组织应当重点为之的行为。 第三, 发挥自身专长, 供应特色性法律救济。民间法律救济组织一般为高等院校或社会组织凭借自 身之特长, 以及探讨或科研爱好而设置的民间组织。在政府法律救济缺失或很不完善的现实状况下, 这 些救济组织不得不回应社会现实的需求, 而有意识地放弃或淡化自己的特色。伴随政府法律救济的完 善, 民