重庆市社保基金监管的调研报告.doc

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1、重庆市社保基金监管的调研报告重庆市社保基金监管的调研报告胡林胡林一、调研背景一、调研背景目前，中国社保基金监管的法律依据主要来自国务院、劳动和社会保障部制订的各种相关法规和条例，缺乏一部内容全面的、统一的、具有权威性和强制性的社会保障法或社会保险法。这使得社保基金在收缴、管理、营运和支付等环节的监管往往无章可循、无法可依。因此，目前非常有必要在总结各地政策实践基础上，在国家层面制订统一的社会保险法或社会保障法，将社会保障的监管纳入规范的法制程序。我国最年轻的直辖市-重庆市，是西部的经济中心和交通枢纽，其经济和社会发展状况在西部很有代表性。并且，重庆市正在着手起草社保基金监管的相关条例。为此，我

2、们在 2007 年 8 月初对重庆市现行的社会保障基金的监管体制进行了一项调研。主要调研对象为重庆市劳动与社会保障局社保基金监察部和部分当地职工。调查主要通过实地考察、调查问卷和访谈等方式进行。调查内容主要是当地社保基金的基本情况、目前社保基金投资存在的问题及解决方案、社保基金的监管情况等。二、重庆市社会保险基金的基本情况二、重庆市社会保险基金的基本情况直辖十年以来，重庆市社会保险基金规模不断扩大，社会保障支撑能力明显提高。2006 年重庆市社会保险参保人数已达 1011 万人项，而去年基金收支总规模达 260.6 亿元，总收入 143.99 亿元，总支出 116.61；节余 27.38 亿元

3、。值得一提的是，2006 重庆城镇社会保险实现了三大突破，社会保险费收入143.99 亿元，较 1997 年增加 93 亿元，增长 4.65 倍；企业职工基本养老保险基金收入首次突破 100 亿元。2006 年企业职工基本养老保险基金收入 108.63亿元，为 1997 年 19.5 亿元的 5.57 倍；参保总人数突破 1000 万人。2006 年全市社会保险参保总人数 1011 万人，较 1997 年末增加 592 万人，增长 142.3%。重庆市先后建立了基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险等五项社会保险制度，社会保险制度框架基本形成。三、社保基金监管立法问卷调查情况

4、三、社保基金监管立法问卷调查情况通过向重庆市劳动与社会保障局相关工作人员和参保职工问卷调查，得出如下结论。（一）目前社保基金的基本情况。（1）重庆市征收的基本社会保险基金包括：基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。（2）补充社会保险基金包括：补充养老保险、补充医疗保险、企业年金。（3）重庆市企业年金主要由国有企业、三资企业和其他企业实施。（4）重庆市的企业年金主要由国有企业、三资企业以及其他企业实施（包括合伙企业和个人独资等）。（5）被访谈人普遍认为当地人均社会保障基金月缴费额应该达到 100200元。（6）结余社保基金一般存放银行，具体存放年限并无特别限制。（7）重庆市

5、2006 基本社会保险基金的收支情况为：总收入 143.99 亿元，总支出 116.61；节余 27.38 亿元。（8）补充社会保险基金（企业年金），由于才刚刚起步，并多由企业自己实施，没有相关统计数据。（二） 当地职工参加社会保险的意愿。被访谈人估计城镇职工参加基本社会保险制度的比例约为 31%-60%；农村人口参加农村养老保险制度的比例在 10%；农村人口参加农村新型合作医疗制度的比例为 31%-60%；外出务工人员一般愿意回家乡参加社会养老保险。对尚未参加社会保险的职工，被访谈人估计目前最需要参加的社会保险险种，按重要程度排序是：养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险。（三）目

6、前社保基金投资存在的主要问题和解决方案（1）被访谈人认为目前社保基金投资存在的主要问题包括：投资效率太低；征收困难，企业不配合；管理机制僵化，没有投资主动权；银行不愿提供优惠利率。（2）被访谈人认为企业年金收益率低的主要原因是：银行不愿意提供优惠利率；企业没有投资管理能力，怕投资失败；以及其他原因。（3）被访谈人认为对企业年金投资收益率比较低的问题应该通过提高银行优惠利率、发行社保基金特种国债和投资证券投资基金或者股票等途径来解决。（4）对社保基金监管的立法问题，被访谈人认为应该通过对社保基金和企业年金进行分类监管，加强监管队伍增强监管力量。三、重庆市社会保险基金的监管状况三、重庆市社会保险基

7、金的监管状况在社保基金监管层级上分为市县两级。市一级监管主体为市劳动与社会保障局社保基金监察部和社保基金监督委员会，区县一级为各区县劳动与社会保障局社保基金监督委员会。基金监管分为三个方面：行政监管、企业年金监管和社会监管。行政监管主要依据社会保险基金行政监督办法社会保险基金行政监督举报管理办法劳动保障部等 7 部门关于加强社会保险基金监督管理工作的通知等法规。实行行政体系内部自上而下的监管。企业年金在重庆还处于起步阶段，监管的主要依据为企业年金基金管理暂行办法和劳动保障部的一些规章。社会监管属于外部监管，主要是参保人对社保基金违规收支的举报，以及社会舆论和新闻媒体的监督。接受社会监督举报的部

8、门是社会保障监督委员会。主要依据重庆市社会保障监督委员会章程和市社会保障监督委员会关于加强社保基金监管工作的通知。在基金管理模式上，除个别区县（自治县）基本医疗保险费由经办机构征收外，五项基金都实现了税务机关征收、财政专户管理、社会保险经办机构使用和核算的收支分开、专款专用、多方协同、合力监管的管理格局。基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险全部实行全市统筹。并将建立统一的社保基金管理制度和“五保”资金调节使用制度；改善社保服务方式，统一申报、发放制度，实行“五保”一个窗口对外，一套档案、一卡服务（一卡通）。 在监管手段上分三个方面：（一）、规范社会保险基金会计核算工作。（1）严格执行社会

9、保险基金会计制度、会计基础工作规范等规定。（2）加强社会保险基金银行账户管理。（3）坚持不同社会保险基金分账核算。（4）规范错账资金退出办法。（5）对基金监督和业务监督过程中收回的冒领及各种违规支付的基金属于当年发生当年收回的，资金归还到支出户，直接冲减当年支出。跨年度收回的，资金进入财政专户，账务上在“其他收入”科目中列入基金收入。（二）、加强社会保险基金的收入管理。（1）社会保险费征收机构要严格执行相关政策，按规定征收社会保险费。（2）社会保险费收入以货币形式全额缴纳，严禁以物抵费。（3）各级财政部门按照预算执行进度，及时、足额将财政预算安排的社会保障资金拨入财政专户，以确保资金按时足额发

10、放。（三）严格社会保险基金的支出管理。（1）严禁扩大社会保险基金的支出范围。养老、失业和医疗保险基金的支出范围和标准按现有规定执行。工伤和生育保险基金的支出范围按劳动保障部关于做好 2004 年度社会保险基金预算和2003 年度社会保险基金年报编报工作的通知（劳社部函2003179 号）所附工伤保险基金收支表和生育保险基金收支表规定的项目执行。各项社会保险基金的“其他支出”科目原则上只能用于基金入不敷出时发生临时借款的利息支出。未经市政府批准，任何单位都不得在基金中列支制度规定和上述原则以外的其他非社会保险待遇支出项目。（2）规范代理业务，避免管理风险。在监管法规方面，重庆市已着手拟订重庆市关

11、于违反社会保险基金使用规定行政处理暂行办法等政府规章。以加强对社会保险基金支付环节的监督检查。同时，市劳动和社会保障局已着手开展重庆市社会保险基金监督管理条例的立法调研和起草工作，力争在“十一五”期间出台。此外，失业保险基金管理条例、养老保险基金管理条例等，均已纳入重庆的地方性立法计划。针对支付环节的地方性法规，也有望于近期出台。 另外，重庆市还积极探索社保基金管理的新途径。重庆在全国率先实行了收支两条线的制度，并做到了除基本医疗保险外的全市统筹。在收钱的环节上，首先由市劳动和社会保障局开单，然后通过税务来征收费用，但这笔钱又并非放在税务部门，而是直接进入财政盘子，由财政设立专户进行管理。劳动

12、和社会保障局可以用这个钱，但是管不了钱，这样一来，各部门之间可以相互制约。等到要使用钱的时候，劳动和社会保障部门要制定使用计划，然后报告市政府，甚至有些情况要市委决定以后才能使用。比如调整退休费等，先要把计划和政策定好，然后财政直接把钱划到区县，通过银行，最后再划到离退休职工的个人银行卡账户上。从社会保险基金的管理模式看，重庆市除个别区县基本医疗保险费由经办机构征收外，五项基金都实现了税务机关征收、财政专户管理、社会保险经办机构使用和核算的收支分开、专款专用、多方协同、合力监管的管理格局。今年 6 月，重庆市建立了社会保险基金要情报告制度，以堵塞社保基金支付漏洞，加大查处违反社保基金管理规定案

13、件的力度，加强社会保险基金的监督管理。按照规定，各级劳动和社会保障部门如发现挪用、贪污等危害社会保险基金安全的要情，必须及时按照“谁发现谁报告“的原则逐级上报2006 年重庆市劳动与社会保障局采取多种措施，在规范筹资机制，严格控制支出，加强基础制度建设、加强基金的管理监督、维护基金的安全完整，保障各项社会保障资金按时足额发放方面作了大量工作，取得了明显的成效。（一）整合稽核力量，增加基金收入。2006 年，为整合五个险种社会保险征缴稽核力量，全市统一组织开展了社会保险费征缴稽核工作，实现了社会保险五个险种集中稽核工作的“七个统一”。即：统一下达全市年度社会保险费征缴稽核工作的目标计划、统一使用

14、社会保险费征缴稽核的业务文书、统一社会保险费征缴稽核的工作程序、统一启用社会保险稽核专用章、统一稽核结果的认定标准、统一开展稽核人员的业务培训、统一使用社会保险稽核工作证件。部分区县通过社会保险费稽核，补缴养老保险费 3405.41 万元、失业保险费816.27 万元、基本医疗保险费 335.59 万元、工伤保险费 111.91 万元、生育保险费 37.08 万元，维护了参保人的合法权益，增加了基金收入，增强了基金支撑能力。（二）加大对社会保险经办机构的监督检查工作。一是按照劳动保障部的统一部署，在全市范围内对基本养老保险经办机构内控制度建立及落实情况开展了专项检查。二是根据我市实际情况，对基

15、本医疗保险和工伤保险经办机构的服务协议管理业务及工伤保险的费率核定和基金支付业务开展了专项检查，促进相关社会保险经办机构规范业务行为。三是开展多种形式的社会保险基金内部审计工作。如铜梁县对养老金计发和 2006 年退休人员增资到位情况、失业保险金的使用情况、医疗发票审核报销情况、工伤保险审核参保人员资格情况和工伤医疗费审核情况进行了内部审计。四是市局直接对基本医疗保险市级统筹基金进行了复核工作并组织对沙坪坝区 188 户参保单位申报缴纳基本医疗保险费的情况进行了专项检查，应补缴医疗保险费 827.1 万元。通过检查，强化了劳动保障部门基金监管的行政监督职能，提高了社会保险经办机构依法行政的意识

16、，进一步促进了规范管理。（三）逐步做实社会保障监督委员会的工作。一是组织区县（自治县）监督委员会开展了全市社会保险费征缴专项检查工作。同时，市监督委员会组成抽查组，对黔江、丰都、石柱、秀山等 4 个区县社会保障监督委员会组织开展保险费征缴工作专项检查的现场督查，并对自查和抽查中发现的问题，督促有关单位或部门进行整改。2006 年，区县（自治县）监督委员会对 4105 户用人单位进行了抽查，涉及职工 591335 人，查实少报缴费人数 27520 人，应补缴社会保险费 3367.55 万元。通过检查，强化了基金监督管理，促进了征缴工作各环节的规范管理，进一步增强了劳动保障、财政、审计、纪检监察、

17、工会等部门协调监管的能力。二是继续会同地税部门、工会部门在全市范围内开展了“社会保险政策宣传日”宣传活动，全市参加宣传活动的工作人员 1000 余人，接待咨询群众 7 万余人次，发放宣传资料近 10 万份，现场接受群众举报投诉约上百件，取得了明显的宣传效果，营造良好的征缴氛围。三是各级社会保障监督委员会通过召开定期联系会议、定期对帐等形式，加强了劳动保障部门与财政、地税、审计、监察、工会等部门的联系，共同解决社会保障管理监督工作中的突出问题，监督作用逐步加强。（四）启动企业年金基金监管工作。2006 年 4 月，重庆市出台建立企业年金制度办法后，市社保局又下发了重庆市劳动和社会保障局关于做好企

18、业年金基金管理合同备案工作的通知（渝劳社办发2006213 号），明确了企业年金基金管理合同备案的程序，提出了加强管理、自律、监督和廉政要求，建立了企业年金基金监管举报制度。举办了全市企业年金基金运营知识讲座，推动企业年金工作。目前，已办理 5 户企业年金基金管理合同备案申请，受到了企业和相关金融机构的好评。（五）及时办理举报案件。近年来，社会保险基金举报内容由过去主要反映基金管理环节的挤占挪用逐渐向支付环节的骗取、冒领社会保险金转变。2006 年，渝北区、永川区、长寿区、铜梁县、云阳县等区县劳动保障部门在基金支出环节的监督检查进行了积极的探索，对医疗机构套取、骗取医疗保险基金，个人冒领养老保

19、险金、医疗保险金进行了查处，挽回上百万元的基金损失。（六）加强基金监管人员培训。结合社会保险审计检查证的年检培训工作，分三期对全市社会保险基金监管人员、社会保险经办机构人员进行了基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险及生育保险等社会保险政策和业务等方面的业务培训，参训人员达 340 余人。四、重庆市社保基金监管存在的问题和建议。四、重庆市社保基金监管存在的问题和建议。从以上调查的情况来看，目前重庆市的社保及其监管还存在以下问题：（1）社会保障覆盖面不宽。主要表现为以广大农村居民为受益主体的农村合作医疗保险尚未全面推开，不少地方农村养老保险名存实亡。企业职工养老保险目前仍有不少企业在参保

20、人数和缴费基数上打折扣，不参保的个体私企更是为数不少。至于面广量大的外出务工人员和企业临时工人不参加社会保险的就更是比比皆是。（2）征收困难，征收成本高。很多保费都是实行税务部门代征，税务部门只有代征权，却对拖欠、不参保等问题无处理处罚强制权，因而尽管花费了大量的征收成本，但征收工作很难达到预期效果。（3）参保单位漏缴、欠缴社会保障基金现金比较普遍，收支矛盾突出。目前由于整个社会的诚信体系不够健全，参保单位漏缴、欠缴各类社会保障基金的现象十分普遍，审计中经常发现部分参保企业通过降低参保基数，少报参保人数或采取变相补助等方式漏缴、少缴社会保险费，还有部分参保单位因经营不善，无力承担社会保险费支出

21、。此外，各用人单位雇佣的临时人员基本上没有任何保险可言。2006 年重庆市对部分区县通过社会保险费稽核，就补缴养老保险费 3405.41 万元、失业保险费 816.27 万元、基本医疗保险费 335.59 万元、工伤保险费 111.91 万元、生育保险费 37.08 万元。仅沙坪坝区 188 户参保单位就应应补缴医疗保险费 827.1 万元。（4）社会保障基金投资渠道单一，增值空间小。重庆市的社保基金根据有关规定，投资形式主要是国债和定期存款，而现行利率水平较低，单纯靠银行存款利息很难实现基金增值，银行也不愿意提供优惠利率。如农村养老保险金，其主要投资渠道就是定期存款，而目前过低的存款利率根本

22、无法达到增值的目标。（5）监管机构和职能不够明确。从重庆市的社保基金监管机构来看，在市劳动与社会保障局设立了一个“社会保障监察处”；后来又新设立了“社会保障监督委员会”。从这两个机构的名称来看，就有监督的职责。不过确不是专门的基金管理监督机构。社保基金的监管究竟由那个机构来实施？权力划分不是很明确。社保基金的监管问题在我国才刚刚引起足够的重视，监管的措施都还比较落后。重庆作为西部省份，需要在如下几个方面来完善基金监管。（1）法规应先行。市场经济要求一切以法律法规为基础，只有使社保基金依照市场经济规律规范化运作，才能使受益人的合法权益真正得到保障，并使基金在促进国民经济发展方面发挥应有的作用。目

23、前国家并没有相关法律、法规，地方可以制定相应地方法规和地方规则。（2）完善监管体制，明确各自职责。目前重庆市社保基金监管的机构设置不够合理，监管部门隶属于被监管部门，监管机构并没多少实权，人员专业素质不高，部门权力划分不明确，容易导致争权或互相推诿。应该整合监管机构，引进现代监管技术和理念，将监管部门独立出来，赋予其实权，形成对基金管理部门的有效制约。（3）进一步推进实行社保基金的市场化运营。市场化运营以后，企业年金的管理体制发生变化，社保经办机构不直接参与管理，企业年金按照相关规定进入资本市场运作，金融机构成为社保基金管理运营主体。监管机构可综揽全局，强化各种制度，规范市场行为，加强监督检查，进一步推进社会保险基金监管的市场化。（4）信息披露。目前重庆市社保基金的使用是不透明的，投保人基金根本无法监督基金的使用。“阳光是最好的防腐剂”，只有实现透明化，让公众参与到监督中来，才能有效遏止基金的违规使用，实现保值增值的目的。