广州市美丽乡村建设政策执行研究.docx

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1、 广州市美丽乡村建设政策执行研究 专业名称 . 公共管理 申 请 人 ：陈 桂 明 指导教师：潘秀珍邱文浩 论文答辩委负会 广州市美丽乡村建设政策执行研宄 研究生 ： 陈桂明导师：潘秀珍邱文浩 学科：公共管理 研宄方向：区域公共管理 年级： 2014级 摘要 作为一个以农耕文明为特色和历史的大国，任何人无法质疑农村建设的重要性。长期 以来，由于城乡二元结构的制约，城乡建设之间存在较大差距，农村建设各项基础设施仍 然落后。新世纪，中国的农村建设迎来前所未有的契机，党和国家对 “ 三农 ” 问题空前重 视，国家大力推进农村建设，提出建设美丽乡村的目标。美丽乡村建设是党和国家今年来 提出的一项惠及农

2、村和广大农民的长期性公共政策。 本论文选取广州市美丽乡村建设公共政策为研究对象，在搜索查阅相关文献和实证调 查分析的基础上，从史密斯政策执行的过程模型分析视角，按照影响政策执行的理 想化政 策、环境因素、执行主体、目标群体四个方面要素，通过研究广州市农村建设现状、美丽 乡村政策执行情况，探讨广州市美丽乡村政策本身情况、执行主体执行力度单薄、目标群 体观念滞后、政策执行激励机制和资金补贴调节机制的现状问题和原因分析。最后，结合 国内外先进农村建设政策经验和广州市现状特点，分别从政策本身、执行主体、环境因素 和目标群体四个要素，探究有效推进广州市美丽乡村建设对策，建议广州市今后在推进美 丽乡村建设

3、过程中，一是要健全美丽乡村政策自身体系，根据不同类型的农村实施分类指 导政策，进一步美丽乡村建 设资金筹措机制，创新考核验收制度；二是通过加强基层干部 队伍素质建设、完善政策执行监督和激励制度，以进一步提高执行主体的执行力度；三是 需进一步优化政策执行环境，营造美丽乡村建设的法制环境，创建农村 “ 民主商议、一事 一议 ”平台，创造多元化的美丽乡村建设资金来源渠道环境；四是要感化美丽乡村受益目 标群体，加强培育新时代农民，加大美丽乡村建设政策宣传力度，化被动建设为主动参与 建设。 关键词：广州市；美丽乡村；政策执行 ； 问题；对策 Policy execution research of Gu

4、angzhou beautiful countryside construction Postgraduate student： Chen Guiming Major： pubilic administration Tutors Pan Xiuzhen Qiu Wenhao Grade： 2014 Research Direction： Regional public management Abstract As a large country features farming civilization and history, anyone can*t question the import

5、ance of rural construction. For a long time, due to the restriction of the dual structure between urban and rural areas, there is a big gap between urban and rural construction, rural construction of various infrastructure still lag behind. Usher in unprecedented opportunities in the new century. Ch

6、inas rural construction, the party and the state of unprecedented importance to three rural issues, the state vigorously promote rural construction, building the target of the beautiful countryside. Beautiful countryside construction is put forward by the party and the country a benefit the long-ter

7、m public policy of rural and farmers. This paper takes Guangzhou beautiful rural construction of public policy as the research object, in the search and collect relative literatures, on the basis of practice data, from the perspectives of Smith policy implementation process model analysis and accord

8、ing to the idealized policy, environmental factors influencing the policy execution, execution subject, target groups, four factors by studying the current situation of the rural construction in Guangzhou, beautiful rural policy implementation situation, reveal the Guangzhou beautiful rural policy i

9、tself is still imperfect, enforcement is not enough, the target group executive main body idea lag, policy incentives machine limited and absence of subsidies regulating mechanism in the analysis of the status of the problems and reasons. Finally, this paper accordingly from the policy itself, the e

10、xecutive main body, environmental factors and the target group of four elements, explore some effective strategies for pushing the construction of Guangzhou beautiful countryside, suggested that Guangzhou in the future in the process of promoting the construction of beautiful country, one is to perf

11、ect the system of beautiM country policy itself and classified according to different types of rural policy guidance, beautiful countryconstruction of grass-roots cadres quality, perfecting the policy execution supervision and incentive system, to further improve the enforcement of executive main bo

12、dy; Three is to farther optimize the environment of policy implementation, and create beautiful rural construction of legal system environment, create a rural democratic deliberation, one project one discussion11 platform; Four is to earnings target groups influence beautifiil countryside, strengthe

13、ning the fanners cultivate new era, the construction of more beautiful rural policy propaganda, change passive to active participation. Key words： Guangzhou City； Beautiful countryside； Policy Implementation； Problem； Countermeasure HI 目录 要 - . I Abstract . II i 录 . IV m ife . 1 (一 ) 研宄背景及意义 . 1 1 研

14、宄背景 ,. . . . . . 1 2.酿鼓 . 1 (二） 国内外研宄综述 . 2 1. 国外政策执行文献研究综述 . 2 2. 国内执行执行文献研究综述 . 2 (31研究思路与研究目的 . 3 1 喊 SS各 . 3 2.喊 gW . 3 (四）研宄方法和创新之处 . 4 1. 施 . 4 2. 研宄的创新之处 . 5 一、 相关概念的界定与政策执行模型理论 . 6 ( 1相关概念的界定 . 6 1. 政策执行的含义 . 6 2. 美丽乡村的概念 . . 6 (二）史密斯模型理论概述 . 7 1.发展背景 . 7 2H 隨 . 7 二 、 广州市美丽乡村建设政策内容与执行成效 . .

15、9 (一） 广州市农村基本情况 . 9 (二） 广州市美丽乡村建设政策基本内容 . 10 (三） 广州市美丽乡村政策特点 . . 12 1. 政策执行目标明确 . 12 2. 自上而下的政策执行组织机构 . 13 (四） 广州市美丽乡村建设政策执行取得的成效 . 15 1. 目标群体对政策执行认同感高 . 15 2. 农村公共基础设施得到改善，农业经济得到发展 . 16 三、 广州市美丽乡村政策执行中存在的问题及原因分析 . 17 (一）执行偏差表现 . 17 IV 1. 执行主体执行方向存在偏差，难于形成合力 . 17 2. 建设资金来源单一，以政府投入为主的政策执行环境 . 18 3. 村

16、民参与美丽乡村建设的动力不足，缺乏主动性 . 19 (二）执行偏差原因分析 . 20 1. 执行主体执行力度不够 . 20 2. 政策执行环境形成制约 . 21 3. 目标群体观念滞后 . 22 四、 完善广州市美丽乡村建设政策执行的对策探讨 . 25 () 基于理想化的政策角度健全美丽乡村政策 . 25 1. 完善分类指导政策，创新考核验收制度 . 25 2. 健全资金运作机制，优化政府补贴制度 . 26 (二） 基于执行主体角度提高政策执行主体力度 . 27 1. 加强基层干部队伍素质建设 . 27 2. 加强政策执行人员的监督和激励 . 27 (三） 基于政策环境角度优化政策执行环境 .

17、 28 1. 营造美丽乡村建设的法制环境 . 28 2. 创新农村 “ 一事一议 ” 平台政策执行环境 . 28 3. 探索多元化的美丽乡村建设资金来源集道 . 29 (四） 基于目标群体激发目标群体的参与度 . 30 1. 加强培育新时代农民，化被动建设为主动参与 . 30 2. 加大宣传力度，发挥村民的主导作用 . 31 五、 研究结论、建议及展望 . 32 (一） 本研究得出的结论 . . . 32 (二） 研宄不足与展望 . 32 语 . 33 释 . 34 . 35 m . 37 V (一 ) 研究背景及意义 1. 研宄背景 党的十八大提出， “ 要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展

18、活力，逐步缩小城乡差 距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强 农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展 现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。坚持把国 家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改 善农村生产生活条件 ” 1。 当前，推进实施美丽乡村政策，是我国当前工业反哺农业、城市带动农村发展的时代 要求，是解决城乡发展不平衡的需要，也是实施我国全面建设小康社会的要需。 近年来，国内城 市建设发展过程中，各级政府充分认识到一个地方的发展不单单只需 要

19、城市的美丽，农村也需要美丽，实行城乡建设一体化。广州市作为国内 一线大城市，自 改革开放至本世纪初，与国内很多城市一样过去更多的只是注重了中心城市区域核心区域 范围内的发展，而对占广州市土地面积更大的农村的关注和投入相对较少，对推进农村建 设上制定的政策相对较滞后。幸好近年来广州市政府在农村建设问题上制定了新的发展策 略和思路，出台了中共广州市委、市政府关于推进城乡一体工程的实施意见，制定了 一系列致力推进美丽乡村建设的配套政策。在 2015年广州市政府工作报告中就提出， “ 广 州市要进一步推进城乡一体发展，加强新农村建设，推进美丽乡村、名镇名村、幸福社区 创建工作，建设新型城镇化示范镇，改

20、善农村人居环境，激活农村活力。 ” 2自此，广州 市美丽乡村建设进入快车道。 2. 研究意义 美丽乡村建设实际上是社会主义新农村建设的一个内涵提升，建设美丽乡村主要体现 在 “ 四美 ” ：即 “ 环境美、民风美、文化美、经济美 ” 。近几年来，广州在国内成立了广 州市美丽乡村工作办公室，简称 “ 美丽办 ” （ 又或称 “ 新农村规划建设办公室 ” ，简称 “ 新 农办 ” ）， 属下各区、镇也相应专门设 立 “ 美丽办 ” 共同推进美丽乡村建设土作。同时， 广州也在国内率先完成了全市 1153个行政村村庄规划编制，并在 2012年至 2016年间分 批次先行推进全市 122条美丽乡村示范村

21、建设工作，成功创建了一些在国内有影响力的美 丽乡村示范村，如广州增城区西南村被评为全国文明村、花都区的寮采村被评为中国最美 丽乡村之一等。可以说，近年来，广州市政府在推进美丽乡村建设工作力度上有了质的飞 跃，并且在创建美丽乡村过程中积累了一定的经验，逐步形成了一系列美丽乡村建设指导 政策。 广州市政府在推进美丽乡村建设过程中取得了一定的成效，但与国外先进国家农村建 设和内地江浙地区一些美丽乡村创建城市对比，广州市仍存在一定差距，且纳入广州市级 美丽乡村创建示范村占的比例不多，四年间创建市级美丽乡村总数约占全市村庄数量的 10%左右，实施美丽乡村建设公共政策仍处于不断探索总结阶段，而且在推进美丽

22、乡村建 设制定政策与落实执行过程中仍有很多问题需要去完善。因此，为下一步如何在广州推进 美丽乡村建设实践工作中提高建设成效和质量，改善政策执行的方式方法上显得尤为重 要。为此，本论文将根据广州村庄的实际特 点和美丽乡村政策执行情况，运用史密斯过程 模型对广州市美丽乡村政策的具体情况进行系统分析，并总结近年来广州市政府在推进美 丽乡村建设政策执行实践过程中积累的经验，最终形成具有实践指导意义的解决对策。 (二）国内外研宄综述 1. 国外政策执行文献研究综述 国外自 1970年中以来，西方是以美国为代表很多学者开始对公共政策研宄领进行研 宄，形成了一场声势浩大的 “ 执行研宂运动 ” ，其兴起以

23、1973年加州大学的普雷斯曼 (T丄 .Pressman)和韦达夫斯基 （ A.Wildavsky)的专著执行 - 华盛顿的美好期待是如 何在奥克兰破灭的的出版为执行研宄运动兴起的标志。归纳起来，西方国家在政策执行 的研宄方面逐渐形成三个重要的发展时代。 前期研究的主要特点是侧重于政策执行实务、个案研究和坚持自上而下的政策执行研 究路径，代表者为普雷斯曼与韦达夫斯基。第二代政策执行研究是在对第一代政策执行研 宄批评和发展的基础之上建立起来的，更加偏重政策执行理论分析框架及模式的建立，主 要代表人物是爱德华兹 （ GeorgeC.Edwards III ) 、萨巴蒂尔 （ PaulSabatie

24、r ) D 米特 (D.S.VanMeter)等，他们的主要观点是强调自下而上的政策执行模式，同时强调政策制 定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作 3。 2. 国内执行执行文献研宄综述 国内关于公共政策执行的研究兴起于 20世纪 90年代中后期，中国学者徐湘林、陈振 明较早并系统从事了政策执行的研宄。这 时期的研宄己经注意到政策执行研宄的重要 性。如兰秉洁等的政策学、陈庆云的公共政策分析、孙光的现代政策科学等 对公共政策执行做了相关描述。但这些研究成果主要是作为政策学或政策分析教科书的一 个章节。 在进入 21世纪后，中国学术界系统研宄政 策执行的专著才陆续出版，表明政

25、策执行 研究此吋期在中国已经逐渐深入。在这一吋期中，一些共识性的研宄框架逐渐展现出来。 研究政策执行的中国代表学者陈振明，如陈振明公共政策分析就具体阐述了政策执行 2 系统内容。自此，相关冠以政策执行的研究文献不断涌现，涉及行政学、政治学、社会学、 经济学等领域。研宄方向归纳起来主要有三类：第一类是重点去分析研宄政策执行的理论 框架；第二类研宄则是关注中国公共政策执行中的分异现象，如著名学者欧博文和李连江 共同完成的中国乡村中的选择性政策执行一书中，提出了一些地方政府干部在执行政 策时，存在选择性执行政策的现象4。第三类研究主要关注的是政策执行中的执行偏差问 题。 而在农村建设政策执行研究方面

26、，在国内学者从不同角度去研究农村建设政策，运用 政策执行理论研究农村建设的研究成果有叶敏，其以皖南 X区新农村建设 （ 2006 2013) 为研究对象的研究成果政策执行：权利运作与社会过程，研究中是以政策执行的角度 分析了皖南 X区的新农村建设，其研究主要关注的是农村建设政策过程中的动机、角色和 行为策略 :5。此 外，关于农村建设政策，国内也有从生态角度研究农村建设政策执行的， 如学者黄克亮和罗丽云的以生态文明理念推进美丽乡村建设就是从生态文明角度去研 宄美丽乡村政策执行和建设发展对策，也有从城乡一体化角度去研究农村建设政策执行 的，如学者许加谋城乡一体化背景下广州美丽乡村建设研究就是村从

27、城乡一体化视角 去研究了广州美丽乡村建设等。国内学者对农村建设政策及相关制度有了较多的研究，并 取得一定的研究成果，为国内加快推进美丽乡村建设提供了宝贵的理论指导意见。由于美 丽乡村建设是我国近年来在新农村建设的基础上提出的 一个新的概念，因此近期研究美丽 乡村建设政策的文献相对较少，而且从政策执行视角史密斯过程模型分析美丽乡村建设政 策执行的研宄成果也较少，经查阅相关文献资料，国内运用史密斯政策执行过程模型分析 研宄主要集中在城乡居民医疗保险政策、保障性住房政策、义务教育政策等公益事业政策 的文献较多。因此，本文则专注于采取史密斯政策执行模型分析研究美丽乡村建设政策执 行，以发现问题，探讨执

28、行对策，提出新的观点。 (三）研宂思路与研宄目的 1. 研宄思路 本论文以政策执行理论的视角分析研宄美丽乡村建设政策执行的问题，在搜索查阅相 关 文献和调研收集实践资料的基础上，对美丽乡村建设政策执行研究进行了文献的综述和 评价，并通过实证调查分析对广州市美丽乡村建设政策执行的相关性进行了阐述。通过数 据分析验证了政府制定政策与执行政策过程存在的问题对推进美丽乡村建设的影响，分析 存在问题与产生的原因分析，最后对广州市政府如何制定高效政策及充分落实执行美丽乡 村政策提出具有建设性的对策。 2. 研宄目的 研宂以广州市近年来制定的美丽乡村政策为 _参考前提，主要以各基层政府执行主体、 美丽乡村政

29、策执行环境及目标群体对象在执行美丽乡村政策过程中存在的问题进行调查 3 研究，采取实地调查的方式收集信息。 本研究拟重点研究以下四个主要问题： (1) 国内外政策执行理论归纳与综述 (2) 广州市美丽乡村政策内容与政策执行现状分析 (3) 广州市美丽乡村政策执行存在问题的原因分析 (4) 对广州市今后推进美丽乡村建设的政策执行提出相关对策 研究目的是探讨研究广州市推进美丽乡村建设政策执行有助于扩大美丽乡村建设相 关理论的适应范围；有助于丰富和完善美丽乡村建设政策执行的相关理论， 同时也有助于 提升国内对如何建设美丽乡村的认知；有助于帮助政府下一步有效推进美丽乡村建设提供 策略支持。因此，希望通

30、过本文的研宄，能达到以下几点研宄目的： (1) 从公共政策理论和方法的角度，结合史密斯政策执行的过程模型，探索性研究 广州政府在推进美丽乡村所运用的政策体系，通过研究分析广州市近年来美丽乡村政策体 系与执行中遇到的问题，对广州市内优秀美丽乡村示范村和基层美丽乡村政策执行人员进 行调查和数据，来分析验证它的正确性与欠缺性； (2) 在理论分析的基础上，研宄在推进美丽乡村建设过程中政策执行主体、执行环 境、目标群体的系统关系， 分析美丽乡村政策执行现状及政策执行上存在的问题与根源分 析； (3) 根据研究结果，能够对广州市乃至全国在建设美丽乡村政策执行问题上提供一 定的借鉴和指导意义。 (四）研究

31、方法和创新之处 1.研究方法 (1) 文献研究法。通过阅读大量的关于公共政策、政策执行，以及美丽乡村建设相 关政策、措施和运行状况，对国内外有关乡村建设政策执行等理论及其研宄成果行学习 和借鉴，为本文的研究提供理论依据，并据此展开详细分析。 (2) 实证调查分析法：选取广州市范围内己成功创建美丽乡村和正在创建美丽乡村 的典型村庄以及基层乡镇政府，通过实地走访和问卷调查，对实案采取定性和定量相关结 合的分析方法进行分析统计，探讨广州市美丽乡村建设政策执行过程中的现状及问题根 源。 G)模型研究法：本论文重点运用史密斯政策执行过程模型，从影响政策执行的理 想化政策、执行主体、执行环 g及目标群体四

32、个角度分析和研究广州市美丽乡村政策执行， 通过模型研宄便于从影响广州市美丽乡村政策执行的复杂因素中找到研究 .重点，明确研究 框架和研究因子。 4 2. 研究的创新之处 (1) 研究的创新点 本文是在大量阅读政策执行理论的基础上进行研究，以史密斯政策执行模型视角下， 分析广州市在推进美丽乡村建设政策执行中存在的问题，并提出建构一种如何有效推进美 丽乡村建设的新模式和执行对策，前人曾有从城乡一体化视觉研究过广州市美丽乡村建设 政策，本次以史密斯政策执行模型视角是对建设美丽乡村的积极探索和理论升华，丰富了 新常态下美丽乡村建设的理论和应用实践。 (2) 研究的难点 研究对象的差异性，由于广州市每条

33、农村的地理位置、历史文化、经济条件、资源环 境等方面存在一定的差异性，每个基层政府、农村在政策执行与落实美丽乡村 建设实施过 程上各有特点，对分析总结广州农村特征及在推进美丽乡村建设模式、政策执行上有一定 的局限性的影响。此外，由于广州市美丽乡村建设政策的不断更新变化，因此，本论文是 在一定时间之前假定政策不变的情况下进行论证，难免会对新的政策不能及时分析到位。 一、相关概念的界定与政策执行模型理论 (一）相关概念的界定 1.政策执行的含义 公共政策可以理解为 “ 政府所作为和不作为的所有内容 ” 。从完整的政策链条来看， 政策运行过程可以分为问题识别、议程识别、议程设置、政策制定、政策合法化、政策执 行以及政策评估七大环节。政策执行就是公共政策过程其中重要的 4个环节，政策执行是 指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政治资源，采取解释，宣传，实验，协调与控 制等各种行动，将政策观念的内容