三江源国家公园总体规划 - 中国青海省人民政府.docx

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1、三江源国家公园总体规划三江源国家公园总体规划（征求意见稿）（征求意见稿）2017 年年 3 月月1前 言三江源地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国淡水资源的重要补给地，是高原生物多样性最集中的地区，是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要启动区，特殊的地理位置、丰富的自然资源、重要的生态功能使其成为我国国家重要生态安全屏障。在全国生态文明建设中具有特殊重要地位，关系到全国的生态安全和中华民族的长远发展。党中央、国务院高度重视三江源地区的生态保护工作，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时指出：“在超过 12 万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试

2、点，努力为改变“九龙治水” 、实现“两个统一行使”闯出一条路子，体现了改革和担当精神。要把这个试点启动好、实施好。 ”2016 年 8月 24 日，习近平总书记在青海视察工作时强调：“这是我国第一个国家公园体制试点，也是一种全新体制的探索。 ” “要用积极的行动和作为，探索生态文明建设好的经验，谱写美丽中国青海新篇章。 ”国家公园作为统筹协调生态环境保护与资源开发利用的管理模式，已经得到国际认可。2013 年，十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确提出“建立国家公园体制” ，这标志着国家公园建设上升为国家战略。2015 年 12 月，中央全面深化改革领导小组第十九次会议

3、审议通过三江源国家公园体制试点方案 （以下简称“试点方案 ” ） ，2016 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发试点方案 ，拉开了我国国家公园实践2探索的序幕。作为全国首个体制试点，国际没有现成经验可资借鉴，国内鲜有成熟模式可供参考。编制三江源国家公园总体规划 ，是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神的重要举措，是全面落实三江源国家公园体制试点方案精神的题中之义，更是三江源国家公园体制试点和正式设立的内在要求。 总体规划是国家公园建设科学推进的重要保障，是三江源国家公园建设的主要依据。I目目 录录第一章 总论.1第一节 重大意义 .1第二节 规划概要 .2一、规划范围.2二、规划期限

4、.2第三节 自然地理概况 .3一、地形地貌.3二、气候.4三、水文水资源.5四、土壤.6五、野生动植物.6六、生态系统.7第四节 建立国家公园的基本条件 .9一、核心优势.9二、主要问题.12第二章 总体要求.15第一节 指导思想 .15第二节 基本原则 .15第三节 愿景和目标 .16第三章 功能定位和管理目标.19第一节 总体布局 .19第二节 功能分区和定位 .21一、一级功能分区.21二、二级功能分区.23第三节 分区布局和管理目标 .24一、长江源园区.24二、黄河源园区.30三、澜沧江源园区.35II第四章 体制机制创新.40第一节 管理运行体制 .40一、组建管理机构.40二、明

5、确权责.42三、管理运行.44四、协调园区内外职责.44第二节 自然资源统一管理 .45一、建立自然资源资产本底.45二、完善草场承包经营权制度.46三、改革经营管理模式.47四、健全管理体系.47五、健全法规政策体系.49六、建立规划管理体系.50七、建立标准规范体系.51八、社会参与和对外交流.51第三节 自然资源综合执法 .52一、建立自然资源综合执法机构.52二、刑事执法与行政执法高效联动.53第五章 生态系统保护.54第一节 生态系统原真完整保护 .54一、高寒草甸与高寒草原生态系统保护.54二、森林灌丛生态系统保护.54三、湿地生态系统保护.55四、荒漠生态系统保护.55五、野生动

6、物保护.56第二节 人与自然和谐 .57一、人的全面发展.57二、文化保护传承.58三、环境综合治理.58III四、社区共建共管.59五、积极应对气候变化.59第三节 生态监测评估 .60第四节 生态体验与环境教育 .62一、生态体验.62二、环境教育.63第六章 国家公园建设配套支撑体系.65第一节 提升科技支撑水平 .65一、科技支撑体系建设.65二、科研人才队伍建设.66三、智慧国家公园建设.66第二节 加快完善基础设施 .67第七章 环境影响评价和效益预估.69第一节 环境影响评价 .69一、环境影响分析与预测.69二、预防环境影响的对策.70三、环境影响评价的结论.70第二节 效益预

7、估 .71第八章 实施保障.72第一节 组织保障 .72第二节 考核监督 .72一、完善评估考核机制.72二、建立健全监督机制.73第三节 资金保障 .75一、财政资金保障.75二、生态补偿.76三、金融支撑.76第四节 宣传引导 .771第一章第一章 总论总论第一节 重大意义在三江源地区开展国家公园体制试点，在体制试点基础上设立和建设三江源国家公园，是党中央、国务院统筹推进“五位一体”总体布局的重大战略决策，是落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的重要举措，是生态文明制度建设的重要内容，是实现三江源人与自然和谐共生的具体实践。三江源国家公园体制试点承担着突出并有效保护生态、探索人与自然和

8、谐发展的模式、创新生态保护管理体制机制、建立运行保障长效机制、有序扩大社会参与等重大任务。肩负着为全国生态文明制度建设积累经验，为国家公园建设提供示范的使命。三江源国家公园是美丽中国建设的宏伟篇章，是展现中国形象的重要窗口，是中国为全球生态安全做出贡献的伟大行动，是理论自信、道路自信、制度自信和文化自信的具体体现。建立三江源国家公园有利于创新体制机制，破解“九龙治水”体制机制藩篱，从根本上实现自然资源资产管理与国土空间用途管制的“两个统一行使” ；有利于实行最严格的生态保护，加强对“中华水塔” 、世界“第三极”生命和生态“净土”典型和代表区域、山水林草湖重要生态系统的永续保护利用，维育生物多样

9、性，筑牢国家生态安全屏障；有利于处理好当地牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系，促进生产生活条件改善，全面建成小康社会，形成人与自然和谐发展新模式。2第二节 规划概要一、规划范围一、规划范围三江源国家公园体制试点区域总面积 12.31 万平方公里，涉及治多、曲麻莱、玛多、杂多四县和可可西里自然保护区管辖区域，共 12 个乡镇、53 个行政村。总结试点经验，在综合评估的基础上，适时对园区范围进行优化调整，进一步实现对三江源自然生态系统的原真完整保护。二、规划期限二、规划期限规划基准年为 2015 年，规划期 2016-2020 年。图 1 三江源国家公园区位图3图 2 三江源国家公园行政区划

10、图第三节 自然地理概况一、地形地貌一、地形地貌三江源国家公园位于地球“第三极”青藏高原腹地，以山原和高山峡谷地貌为主，主要山脉有昆仑山主脉及其支脉可可西里山、巴颜喀拉山及唐古拉山等，山系绵延，地势高耸，地形复杂，平均海拔 4500 米以上。中西部和北部为河谷山地，多宽阔而平坦的滩地，因冻土广泛发育、排水不畅，形成了大面积以冻胀丘为基底的高寒草甸和沼泽湿地；东南部唐古拉山北麓则以高山峡谷为多，河流切割强烈，地势陡峭，山体相对高差多在 500 米以上。4图 3 三江源国家公园地形地貌图图 4 三江源国家公园遥感影像图二、气候二、气候位于青藏高原气候区北端尾闾区。主要特征为冷热两季、雨热同期、冬长夏

11、短；温度年较差小、日较差大；日照时间长、辐射强5烈；植物生长期短，无绝对无霜期。多年平均气温在-5.67.8之间，冷季长达 7 个月。多年平均降水量自西北向东南 262.2772.8毫米。年日照时数 23002900 小时，年太阳辐射量 56586469 兆焦耳/平方米，全年8 级大风日数 3.9110 天，空气含氧量仅相当于海平面的 60%70%左右。主要气象灾害为雪灾。三、水文水资源三、水文水资源长江、黄河、澜沧江三条江河的发源地，多年平均径流量 499亿立方米，其中长江 184 亿立方米，黄河 208 亿立方米，澜沧江107 亿立方米，水质均为优良。国家公园内湖泊众多，面积大于 1平方公

12、里的有 167 个，其中长江源园区 120 个、黄河源园区 36 个、澜沧江园区 11 个，以淡水湖和微咸水湖居多。雪山冰川总面积833.4 平方公里；沼泽与河流、湖泊湿地总面积 29842.8 平方公里。图 5 三江源国家公园水系与湿地分布图6四、土壤四、土壤地质成土过程年轻，冻融侵蚀作用强烈，土壤发育过程缓慢，土壤质地粗，沙砾性强，其组成以细沙、岩屑、碎石和砾石为主。土壤类型可分为 15 个土类，29 个亚类。土壤类型由高到低主要有高山寒漠土、高山草甸土、高山草原土、山地草甸土、灰褐土、栗钙土和山地森林土，以高山草甸土为主，冻土面积较大。五、野生动植物五、野生动植物国家公园地处青藏高原高寒

13、草甸区向高寒荒漠区的过渡区，主要植被类型有高寒草原、高寒草甸和高山流石坡植被；高寒荒漠草原分布于园区西部，高寒垫状植被和温性植被有少量镶嵌分布。公园内共有维管束植物 760 种，分属 50 科 241 属。野生植物形态以矮小的草本和垫状灌丛为主，高大乔木仅有大果圆柏等；公园内共有野生动物 125 种，多为青藏高原特有种，且种群数量大。其中兽类47 种，雪豹、藏羚、野牦牛、藏野驴、白唇鹿、马麝、盘羊、金钱豹等 8 种为国家一级保护动物，藏狐、石貂、兔狲、猞猁、藏原羚、岩羊、豹猫、马鹿、棕熊等 9 种为国家二级保护动物；鸟类 59 种，以古北界成分居优势，黑颈鹤、白尾海雕、胡兀鹫等 3 种为国家一

14、级保护动物，大鵟、雕鸮、鸢、兀鹫、纵纹腹小鸮等 5 种为国家二级保护动物；鱼类 15 种。7图 6 三江源国家公园珍稀野生植物分布图图 7 三江源国家公园珍稀野生动物分布图六、生态系统六、生态系统高寒草甸与高山草原是三江源国家公园的生态主体资源，在维护三江源水源涵养和生物多样性主导服务功能中具有基础性地位。8国家公园共有各类草地 868 万公顷，其中可利用草地 743 万公顷。按草地类型分，未退化和轻度退化 339 万公顷，中度退化 161 万公顷，重度退化 243 万公顷；森林和灌丛在公园内分布较少，仅为 0.4%，主要分布在三江源自然保护区的昂赛保护分区；国家公园共有各类湿地 307 万公

15、顷，包括沼泽、湖泊、河流、雪山冰川等类型，景观独特并稀有，是水源涵养、净化、调蓄、供水的重要单元；荒漠主要分布于可可西里自然保护区，未受到人类活动干扰，仍保留着原始风貌，是最珍贵的自然遗产。山水林草湖共同组成三江源的生命共同体，孕育了无数的高原精灵，培育了独一无二的生态文化，必须坚定不移地加以保护。图 8 三江源国家公园土地利用/覆被图9第四节 建立国家公园的基本条件一、核心优势一、核心优势（一）自然禀赋得天独厚（一）自然禀赋得天独厚青藏高原被称为世界“第三极” ，三江源是青藏高原的腹地，被誉为“中华水塔” ，三江源国家公园是三江源的核心区域，是展现三江源自然之美和悠久民族文化的窗口。园区集冰

16、川、雪山、草地、湿地、森林、湖泊、江河源头和野生动物、世界自然遗产为一体，展现了地球上最年轻的地貌，造就了独特的高原高寒山地气候，保存了大面积原真的原始风貌，是中国乃至东南亚的重要水源涵养区、气候格局的稳定器，是国家重要的生态安全屏障。与世界众多国家公园相比较，功能更多样、类型更齐全、结构更复杂，景观更丰富，更具自然生态的代表性、典型性、系统性和全局性。（二）生态文化传承悠久（二）生态文化传承悠久国家公园内原住民主要是藏族，他们世世代代生活在青藏高原，对高原生态环境的脆弱与自然资源的珍贵有着深切体验，形成了他们关于自然、人生的基本观念和生活方式，创造了与自然环境相适应的生态文化。自然景观的独特

17、性、生物多样性和自然文化遗产的原真性特点，以及地域民族文化在这里交相辉映，敬畏自然、顺应自然的朴素生态理念世代相传，为子孙后代留下了原始的生态文化风貌。在世代传承中不断赋予时代精神，与先进文化紧密结合、与社会主义核心价值观紧密结合、与藏区发展战略紧密结合，使其发10扬光大，形成了典型的生态文化体系，使人与自然和谐共存的信念和文化传统得到弘扬，是中华优秀文化的重要组成部分。（三）生态文明实践丰富（三）生态文明实践丰富党中央、国务院高度重视三江源地区生态文明建设和生态保护工作。2005 年，国务院批准实施青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划 ，标志着三江源地区全面进入了系统化、大规模的生态保

18、护和建设阶段；2012 年，国务院批准实施青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案 ，将整个三江源地区的生态保护进一步上升为国家重大战略；2014 年，国务院批准实施青海三江源生态保护和建设二期工程规划 （下称二期工程规划 ） ，标志着三江源生态保护工作迈入全面推进、科学保护的新阶段。党的十八大以来，按照“五位一体”总体布局，青海加快推进生态文明建设和制度改革，深化实施生态立省战略，算好“绿色账” 、走好“绿色路” 、打好“绿色牌” ，全面建设生态文明先行示范区。2015 年，三江源生态保护和建设一期工程全面完成，实现了水资源总量增加、植被覆盖度增加、生物多样性增加、牧民收入增加和发展能力增强

19、的“五增” ，一期同二期工程的无缝对接、全面实施，使“一期”成果不断得到巩固和提升。从“一期”工程实施到现在，在体制机制方面进行了大量实践，2005 年，成立了“青海三江源生态保护和建设办公室” ，发挥统筹协调、监督管理、政策制定、督促落实的职能，制定了一整套行之有效的管理制度，逐步建立起了生态管理的制度体系，探索了破解“九龙治水”难题的路径，积累了11有效的经验。这些实践和取得的重大成就，为三江源国家公园设立奠定了坚实基础。（四）政策机遇前所未有（四）政策机遇前所未有十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出建立国家公园体制。2015 年，中共中央、国务院印发了生态文

20、明体制改革总体方案 ，进一步要求“加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。 ”2015 年 12 月 9 日，中央全面深化改革领导小组第 19 次会议，审议通过三江源国家公园体制试点方案后，2016 年 3 月，中办和国办正式印发了试点方案 ，明确了设立三江源国家公园的任务书、时间表、路线图。中央和国家各部门关心支持，多次赴三江源调查研究，在体制机制改革方面加强指导，在资金、项目和相关政策方面大力支持，取得了试点工作的良好开端。习近平总书记十分关心三江源国家公园体制试

21、点，多次做出重要指示。三江源国家公园是我国第一个国家公园体制试点，意义重大，政策机遇前所未有，寄予的厚望前所未有，赋予的责任也是前所未有。（五）国际经验可供借鉴（五）国际经验可供借鉴上世纪中叶， “为我们的子孙后代保护好这里，让所有有幸来到这的人都能欣赏到这片风景”的国家公园理念逐步得到认可和传播，特别是面对世界工业化、城市化和农业产业化步伐加快，生态环境12日益恶化的形势，越来越多民众渴求原始纯洁的自然环境，环保意识迅速普及，国家公园在世界范围成倍增加。截至 2014 年 3 月，世界保护区委员会数据库统计的国家公园达到 5219 个。从世界范围国家公园发展进程看，国家公园发端表明了人类对破

22、坏大自然行为的反思与行动，设立的目的是实现代际保护，体现国家和民族自豪感，其本质是保护区，性质是全民公益性，管理的目标是实现资源有效保护并永续体验和利用，综合发挥保护、科研、教育、游憩和社区发展功能。在这些一般性特点的基础上，各国国家公园又有其独到之处，经过 100 多年的发展，世界各国建立起了适合本国国情的国家公园管理模式，在国家公园管理体制、管理理念、法律保障、经营模式、公众参与等方面形成了自身的样本和经验。学习和借鉴这些成熟的经验，对三江源国家公园体制试点和建设具有重要的借鉴意义。二、主要问题二、主要问题（一）生态保护任重道远（一）生态保护任重道远经过长期不懈地生态保护和建设，三江源生态

23、系统退化趋势得到初步缓解，但区域生态环境整体退化的趋势尚未根本遏制，草场退化、土地沙化、水土流失、冰雪消融等问题依然十分突出，实现“整体恢复、全面好转、生态健康、功能稳定”的生态保护修复目标依然任重道远。（二）体制机制破解艰难（二）体制机制破解艰难13国家公园建设是加强生态保护的重大体制机制创新，肩负着探索生态保护新模式的重大任务。国家公园体制在我国尚属新生事物，没有可借鉴的成功经验。从当前情况看，生态保护领域仍存在着多头管理、政出多门的问题，在有些区域自然保护区和国家森林公园、地质公园、湿地公园及饮用水水源地、国际重要湿地、风景名胜区等重复设置，涉及发展改革、农牧、林业、环保、国土、水利、旅

24、游等多个部门，政策法规和技术标准体系庞杂交叉甚至矛盾，在管理上相互制约、相互影响。突破行政壁垒，改变“九龙治水”局面，解决现行管理体制不顺、权责不清等突出问题，需要打破现有职权、利益格局，必然面临着巨大阻力。同时，现行法律法规在一定程度上不适应国家公园建设与管理，协调现行法律法规体系，完善国家公园相关规范和标准，是一项长期而艰巨的任务。（三）经济社会基础薄弱（三）经济社会基础薄弱三江源属经济社会欠发达地区，居民以藏族为主。四县共有牧业人口 12.8 万，贫困人口 3.9 万，其中公园内共有牧户 16621 户，人口 6.4 万，贫困人口 2.4 万。地方财政以中央财政转移支付为主。四县城镇居民

25、人均可支配收入 25099 元，农牧民人均纯收入 5876 元。四县均为国家扶贫开发工作重点县，社会发育程度低，经济结构单一，传统畜牧业仍为该地区的主体产业，扶贫攻坚任务依然繁重。基础设施历史欠账多，公共服务能力落后。这将在一定程度上影响三江源国家公园生态保护与民生改善协调推进，影响国家公园功能发挥。14图 9 三江源国家公园居民点分布图图 10 三江源国家公园交通图15第二章第二章 总体要求总体要求第一节 指导思想深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发的通知要求，坚持“五位一体”总体布局和“

26、四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以生态保护优先、自然恢复为主，坚持以保护生态环境是第一战略、首要责任、紧迫任务，遵循生态保护内在规律，尊重三江源生态系统特点，采取最严格的生态保护政策，执行最严格的生态保护标准，落实最严格的生态保护措施，扎扎实实推进生态环境保护，筑牢国家重要生态安全屏障。坚持以生态保护管理体制机制创新为突破口，实现对三江源重要生态系统的保护和永续利用，实现三江源重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承。以科学规划为引领，构建借鉴国际经验、符合中国国情、体现三江源特点的中国特色国家公园体制，为全国生态文明制度改革提供示范，为全球生态安全作出中国贡献。第二节 基本原则坚持创新引领，深化改革坚持创新引领，深化改革。创新体制机制，解决三江源生态保护管理“九龙治水”痼疾，构建“归属清晰、权责明确、监管16有效”的生态保护管理体制。加大重点领域和关键环节改革力度，结合实际大胆探索，全方位开展国家公园体制试点。坚持保护优先，协调发展坚持保护优先，协调发展。始终坚持生态保