浅谈选举监督机构的构建.doc

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1、1浅谈选举监督机构的缺位及构建设想柳永烈2012 年末到 2013 年初，在衡阳市人大会议的选举过程中，发生了严重的“以贿赂手段破坏选举”的违法违纪案件。当选的 76 名湖南省人大代表中，56 名存在“送钱拉票”行为，68 名大会工作人员和 518 名衡阳市人大代表收受钱物，涉案金额高达 1.1 亿余元。此事曝光后，引起国内外强烈震惊。 人民日报多次发表评论，谴责其“涉案人员多，涉案金额大，性质严重，影响恶劣”1，是一次“严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件” 2。随着我国改革开放的深入和人民民主政治意识的加强，我国的选举法也经历了多次修订，可以说我国人大代表选举制度在实践中不断的完善和发展

2、，对促进我国的政治文明建设起到了重要的作用。同时，我们也应承认，我国的选举制度中仍存在一些不科学合理的地方：如选举组织机构缺乏中立性、选区划分不尽合理、候选人的提名和确定公平性不足等。这些问题最终影响到选民正确行使选举权，影响吸收“适格”的代表进入国家权力机关。因此，我国的选举监督机制还有很多需要完善的地方，由1 严肃党纪国法，坚决铲除腐败N人民日报，2013-12-29（2）. 2 同上.2于篇幅的限制，本文只探讨选举监督机构的构建。衡阳贿选案之所以曝光，不是因为在选举过程中被同级人大主席团或上级人大纪律监督部门发现，而是因为一名未被选上的人大代表检举。这说明，选举的过程中，缺乏健全的监督机

3、制。其中，最关键的一点，就是缺乏专门的监督机构。一、选举监督机构在选举中的缺位1.选举委员会监督的缺位。选举法第 28 条规定:“对公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以在选举日的五日以前向人民法院起诉,人民法院应在选举日以前作出裁决,人民法院的判决为最后决定”。从选举法对选举委员会的规定可以看出，选举委员会负责对绝大多数的、一般性的或常规性的选举事宜进行监督并作出终局裁决。但在实践中，选举组织机构缺却乏中立性，难以履行监督职责。选举法第八条第二款规定：不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立

4、选举工作委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。但我国选举法没有对选举组织机构成员的任职资格作出具体规定，根据选举实践，选举委员会的人员组成，通常由区（县）的党政和人大的主要领导和有关方面的负责人组成。下面是 2011 年 F 区选举委员会组成人员表。广州市 F 区选举委员会组成人员表3选举委员会职务姓名原单位职务主任LGH区政府副区长、党组成员HGQ区政协副主席、党组成员、区委统战部部长GYX区人大常委会党组成员副主任CSB区武装部部长SH区委办公室副主任LHS区人大办公室副主任HCF区政府办公室副主任SWL区委组织部副部长ZJX区委宣传部副部长ZJH区公安分局副局长HQF区民政局局长LDH

5、区总工会副主席ZTT团区委副书记委员ZYH区妇联副主席（资料来源：中共广州市 F 区委文件， 关于设立广州市 F 区选举委员会的 批复，F 委批20114 号。姓名栏中的字母为组成人员姓名的汉语拼音的 第一个字母）从上表中可以看出两个方面的问题，一是 H 区选举委员会的组成人员基本上和全国其他地方选举委员会组成人员构成一4样,由同级党委组织、宣传、统战负责人，同级政府负责人及公安、民政等职能部门负责人，工青妇等人民团体负责人构成；二是选举委员会的人员构成貌似体现了回避原则，但在实际操作中，选举工作的具体事务，是在人大负责人主持下开展的,体现“党委领导，人大主办，各方面配合”的组织原则。根据广东

6、省各级人民代表大会选举实施细则第七条第三款规定：选举委员会设办公室，办理选举工作的具体事宜。下面是 F 区选举委员会办公室组成人员表。广州市 F 区选举委员会办公室组成人员表选举委员会办公室职务姓名原单位职务主任ZFB区人大常委会常务副主任常务副主任CHQ区人大常委会副主任副主任GYXZCR区人大常委会党组成员区人大常委会党组成员秘书组组长LLH区人大常委会办公室主任5组织组组长WAH区人大常委会选举联络人事任免工委主任宣传组组长ZJX区委宣传部副部长指导组组长HZZ区人大常委会法制工委主任（资料来源：中共广州市 F 区委文件， 关于设立广州市 F 区选举委员 会的批复，F 委批20114 号

7、。姓名栏中的字母为组成人员姓名的汉语拼 音的第一个字母）从上表可以看出，选举委员会办公室才是实际负责具体选举事务的机构，选举委员会可以说只是一个“影子机构”，而且选举委员会办公室的组成人员都是被政党或人民团体提名为候选人的，基本上是无悬念就可以当选为代表的。根据选举法规定，选举委员会的组成人员被提名为候选人的，应当辞去选举委员会的职务。但没有就选举委员会办公室组成人员作为代表候选人是否应当辞去该办公室相关职务作出规定，这不能不说是个漏洞。这种做法从现代政治学和法律角度看存在诸多问题:首先, 有违选举组织机构应该独立运作的原则；其次，人大自身作为权力机构来主持人大代表选举,实质上是自我选举认定;

8、再次,部分选举委员会办公室成员作为代表候选人参加人大代表选举,有涉嫌影响选举公正的可能。选举组织机构缺乏独立性，必然使其难以公正、有效地组织选举，并处理选举中的有关问题，这也是与国际惯例不相符的。362.现行国家权力监督机构的缺位。目前,我国的法律监督体系除国家权力机关即人大的监督之外,真正专司监督职能并能够发挥监督权威的机构只有三个:纪检部门（党的内部监督机构纪律检查委员会）、监察部门（政府系统的行政监察机构）、反贪部门（隶属于检察院的反贪污贿赂局）。对于上述三机构而言,由于各自的分工和性质决定了基本上无权或不能直接介入人大选举过程,处于人大选举监督体系的“外围化”境地。因为从职能上来看,纪

9、检部门监督的是全体党员,监察部门监督的是政府系统的行政人员,反贪污部门监督的是违反刑法的贪污贿赂分子。加之三部门分工缺乏规范化,因此往往导致人大选举过程成为监督上的死角。另外,法院能否对不能有效解决的选举纠纷进行司法终局审查还是一个争论未果的问题。因此,作为行使国家终极裁断权的司法机关,在有关常规性的人大选举事宜的监督方面,也事实上“边缘化”。二、选举监督机构的构建设想选举法第十一章罗列了破坏选举行为以及制裁措施。笔者认为这些规定操作性不强。如对破坏选举的行为，选民向哪个机构举报、以及在什么期限内举报并无说明，所以应规定在选举结果公布的一定期限内，选民、代表、或落选人可以就涉及违反选举制度的行

10、为向有关监督机构实名举报。监督机构对有事实根据的实名举报要及时查处，如果构成违法犯罪的, 应移交司法机3徐振光：当代中国社会转型与县级人大制度研究以 L 区人大为例 ，上海人民出版社，2010 年版，第 170页。7关追究法律责任。但是，我国并无设立专门的选举监督机构，选举工作的监督主要由选举机构负责，这就造成了选举机构自我监督的现象。如果选举某一环节出现问题，选举机构就会自我辩护。所以应把选举机构的监督职能拆分出来,建立专门的监督机构来承担监督职能，并制定监督程序。在全国进行精简机构的形势下，独立设置选举监督机构，增加人员编制是不可能的。我认为选举监督机构可以设在党的纪律检查委员会内部，人员

11、由同级的人大常委会任命。为什么要设在纪委内部呢？因为党的十八大以来，随着反腐败的深入，纪委的职能不断加强，在党员、群众中的威信不断提升。而且纪委经常与检察院的侦察部门联合办案，具有丰富的办案经验。因此，建议在中纪委设立选举监督机构，负责指导全国范围内各级选举的监督工作。各省，直辖市，自治区、设区的市、市辖区（县）的纪委内部，也应设置地方选举监督机构，负责地方选举工作监督,从而解决多个部门“都管都不管”的问题，明确其权利和职责，使其真正地发挥监督作用。选举监督委员会应受同级的党委领导，组成人员均由人大常委会任命。选举监督委员会可以由主任、副主任、监察员及若干选举观察员组成，主任、副主任、监察员为

12、常设，任期不得超过两届。主任由纪委书记兼任；副主任由纪委分管纪检监察的副书记担任；监察员可由两部分人员组成：一是由纪委内部的信访、8纪检监察室的负责人担任；二是由民主党派人士、无党派人士、政协委员、以及法学家和政治学者担任；选举观察员为非常设，仅在选举期间临时组成，可以由政协委员、人大代表、民主党派和群众组成，在选举期间派驻到每个选区履行现场监督职责。选举监督委员会组成人员不得是人大代表的候选人，人数应为单数。主要职责是对该届人大选举过程进行全方位监督，对选举中的违法违纪现象有权受理、调查，并对选举中的违法违规分别情况作出处理，属于自己职权范围的即自行处理，达到行政处罚的送交有行政处罚权的机关

13、进行处罚，对构成刑事犯罪的，交送司法机关处理。选举监督委员会对选举结果的公正性、合法性和有效性进行确认，对选举全过程进行科学评估和反馈，其评估反馈报告要向社会公布，接受选民或选举单位的监督。在非选举期间，选举监督委员会主要从事选举监督工作，处理有关选举方面的举报和投诉，这样就使选举监督工作经常化、制度化。地方人大选举制度的改革和是一个较长的历史上过程，不能一蹴而就，在今年 10 月份即将召开的党的十八届四中全会首次以依法治国为主题，我想十八届四中全会的召开，必将进一步推进人大代表选举的规范化、法制化。我相信选举监督制度必将同其他方面的政策体制改革一样，在“坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进”4的理念下，会逐渐地加以完善。4 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报.