关于落实习近平总书记“三个区分开来”重要要求建立容错纠错机制的调研报告.doc

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1、 关于落实习近平总书记关于落实习近平总书记“三个区分开来三个区分开来”重要要求建立容错纠重要要求建立容错纠错机制的调研报告错机制的调研报告近期，省委改革办就贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要要求建立容错纠错机制，先后赴湘西州、邵阳市、浙江绍兴市、山东济南市等地调研，并收集查询相关地方经验做法，形成了调研报告。一一、大大家家很很期期盼盼大家一致认为，新形势下，落实新发展理念，实现高质量发展，就要鼓励干部大胆探索、勇于创新。因此建立容错纠错机制，十分必要、非常迫切。1.基层干部心生焦虑，希望有 “定心丸 ”。党的十八大以来，党中央全面推进从严治党，失责必问、问责必严成为常态，干部红线意识、底

2、线意识不断增强，作风明显好转。但也滋生了求稳怕乱、不求进取的心态，出现了不作为、慢作为等现象。究其原因：一是追责压力大。基层工作是“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉 ”，工作任务多、责任大，容易导致 “做的多、错的多、追责多 ”。再加之一些地方和单位对党内法规学习不透彻、领会不到位、运用不精准，出现了追责方向跑偏、小责上纲上线、问责用力过猛等现象，虽是偶然个别，但常被舆论放大，导致情绪传染，部分干部畏手畏脚、不敢担当，不求有功、但求无过。有同志说这容易变成“穿钉鞋、拄拐杖，走得稳，但是走得慢 ”。现在工作清闲、无责无权的部门反倒成了 “香饽饽 ”。二是影响程度深。受到问责处理的

3、干部，不仅会影响年度考核、评先评优、职级晋升、绩效奖金等，而且会使干部档案产生瑕疵，贴上标签，甚至被“一棍子打死 ”。有干部说，提拔的关键时候看似只缓一下，但很可能就会耽误一辈子。习近平总书记指出，干事业总是有风险的，不能期望每一项工作只成功不失败。因此，如何从制度上给敢于担当、踏实肯干的干部 “撑腰”， 让他们吃上 “定心丸 ”，形成上级为下级担当、组织为干部担当、干部为事业担当的良好氛围，是各级干部最为期盼的事情。2. 纪委监委操作谨慎，希望有 “参照表 ”。纪委监委干部普遍反映，在执纪问责时，会运用“三个区分开来 ”理念，但因为没有像 “四种形态 ”一样成为政策依据，实践操作中仍然存在困

4、难。一是缺乏依据。有些地方尚未出台容错纠错制度文件，纪委监委干部在容错时心存顾虑，怕有担责风险，万一以后查究起来无法帮自己 “区分开来 ”。有的地方虽出台了文件，但是比较宏观，对容错的条件、界限、情形和尺度难以把握，真正适用容错的案例不多。二是标准不一。当前查办的案件中，上级纪委监委机关交办的案件多，有些情形上下级在容错的标准上不统一，下级纪委监委机关容错得不到上级支持，想容也不能容不敢容。三是舆论压力。有的地方存在干部污名化现象，只要关于干部的负面情形，就容易被放大，形成舆情事件，对地方党委政府造成巨大的舆论压力。为了平息事态，只好从快从重追责问责，更不用谈是否符合容错情形。因此，纪委监委机

5、关的同志纷纷表示，希望出台全省层面的容错标准和细则，为问责部门在容错时提供有力的政策依据。3. 组织部门表示担忧，希望有 “激励书 ”。组织部门的同志表示，在追责问责成为常态的情形下，一些干部出于自我保护的意识，工作积极性不高，创新意识不强，敢闯敢冒敢冲的不多，给干部选拔任用带来了困扰。一方面可能出现劣币驱逐良币现象。在选拔任用干部的过程中，一些因为敢闯敢干失误受罚的干部，在影响期内无法进入考察范围，错失机会。而有些按部就班、碌碌无为的干部却因为 “身世清白 ”，被安排到了重要岗位上。 “狮子型 ”干部成了 “绵羊型 ”干部，不利于形成正确的用人导向。另一方面基层出现用人捉襟见肘的窘境。有县委

6、组织部长透露，全县一年立案数达到400 多件。有个县 258 个村(居)，其中 98 个村(居)主干受过处分，县住建局受处分的干部达到三分之一。想干事、能干事、敢干事的干部很多都受过处分，加之重新启用受处分干部的程序繁琐，且受舆论影响大，只要一个环节卡住就会被挂起，不利于新形势下的干部队伍建设。因此，急需建立容错纠错的制度机制，对失误犯错的干部“区分开来 ”，激励他们放下包袱、轻装上阵。4. 人民群众反映较大，希望有 “动员令 ”。当前，人民群众对不作为、慢作为的现象反映比较强烈。他们表示，过去是“门难进、脸难看、事难办 ”，现在是 “门好进、脸好看、事不办”了。“为官不为 ”已经成了阻碍改革

7、发展的拦路虎和绊脚石，严重影响了人民群众的获得感、幸福感、安全感。当前，三大攻坚战、产业项目建设、优化营商环境、兴办民生实事等重要工作，都需要广大干部敢破敢立、敢闯敢试，创造性地贯彻落实。因此，运用好 “三个区分开来 ”，形成有效管用的制度机制，向广大干部发出努力干事创业的“动员令 ”，是发展所需、干部所盼、民心所向。二二、也也有有些些迷迷茫茫调研中，大家认为建立容错纠错机制是件大事、好事、急事，但也是件难事。有很多实际问题困扰，主要体现在四个方面：1. 氛围难形成。近年来， “动员千遍，不如问责一次 ”、“有错无为皆问责 ”等观念深入人心，相应的制度逐步规范，过去问责不主动、追责不给力的现象

8、大大减少。但是有的地方对“三个区分开来 ”的精神理解不到位、把握不精准，存在“问责很安全、容错有风险 ”的观念 ;有的认为，实行容错纠错就意味着纪律 “松绑”、作风 “减压”;有的认为容错就是包庇、鼓励和纵容犯错。可以说，目前社会环境对改革创新、干事创业失误的宽容度有待提高，鼓舞激励干部敢于担当、勇于试错的氛围仍然比较薄弱。2. 界限难厘清。当前，中央和省里出台了激励广大干部新时代新担当新作为的文件，有容错措施，但没有对容错界限进行清晰界定。大家对哪些错能容、哪些不能容;哪些省里可以容，哪些市里可以容、哪些县里可以容;容错是从动机出发还是从结果出发等诸多问题感到迷茫，认为如果容错界限不分清楚，

9、就会导致容错认定时自由裁量权过大，政策实施效果打折扣。3. 程序难把握。基层干部表示，容错纠错机制的实施主体和实施对象类似 “裁判员 ”和“运动员 ”关系。只有保证程序公正，容错纠错机制才有生命力。很多程序上的问题困扰着基层干部。比如，容错主体不明确，是纪委监委机关还是组织人事部门，或是其他部门 ;容错步骤不明确，如何保障干部容错申请的权利，问责机关何时启动容错程序，调查核实并作结论的期限是多长，都缺乏具体操作规程 ;容错监督不明确，应该由谁来监督容错机制运行，容错结果是否应该公开，公开的范围多大等。4. 结果难运用。由于缺少明确的标准和具体案例指导，纪委监委机关在运用容错结果时，哪些情形可以

10、从轻、减轻、或免除责任追究，难以把握、不好操作;组织人事部门在如何运用容错结果，降低对干部提拔任用的影响，或者重新启用受过处分的干部，也缺乏有效的标准和依据。三三、各各地地在在探探索索据统计，全省 14 个市州中大多出台了容错纠错文件，122 个县市区中有 68 个出台了容错纠错文件。省内外有很多经验做法值得借鉴。1. 制定了容错清单。各地出台的具体办法都结合了实际，比较清晰地界定了容错边界，形成了比较明确的容错清单。比如，长沙市明确在体制改革、机制创新过程中，敢于先行先试的;在重大项目建设、征地拆迁、拆违控违等全市性中心工作中，为确保工作进度特事特办、攻坚克难的;在招商引资工作中，积极创造条

11、件引进与区域发展需求相匹配的重大项目的等10 种容错情形。绍兴市明确了7 种可容错免责具体情形，并制定配套的“1+X”容错纠错制度体系，列出了 “最多跑一次 ”改革、科技创新和人才工作、投融资体制改革、招商引资工作和企业投资项目审批工作等五个领域的容错清单。2. 明确了容错程序。基本按照提出申请、调查核实、认定反馈、报告报备等步骤进行，核查过程慎重，认定步骤严谨。比如，济南市济阳区明确，不仅当事人可以提出容错申请，而且问责机关在调查过程中发现具有容错情形的，也应主动通知相关单位及当事人提供相关证明材料 ;株洲市明确，对情况复杂或有争议的容错案件，问责机关 (部门)报市委、市政府同意后，可以组织

12、相关人员听证 ;娄底市明确，在作出认定意见后3 个工作日内，调查核实情况和认定意见在一定范围内公开。3. 运用了容错结果。各地都较合理地运用了容错结果，一方面，减轻了问责，保护了干部。只要认定符合容错情形，都给予从轻、减轻甚至免责处理。比如济南市明确提出，符合容错情形，“第二种形态 ”可以转为 “第一种形态 ”，“第三种形态 ”可以转为 “第二种形态 ”。另一方面，减轻了影响，形成了导向。比如，绍兴诸暨市明确，只要认定符合容错情形的，就可在评优评先、职称认定、干部年度考核等7 个方面减轻或不受影响。同时，加强了纠错防错，对容错中发现的错误，采取纪检监察建议书、谈心谈话、责令纠正或补救等方式纠正

13、，避免二次犯错。4. 产生了初步成效。各地在运用容错纠错机制方面取得了较好的成效，保护激励了敢于担当的干部。比如，绍兴诸暨市2015 年以来，共有 11 名干部被免责处理， 69 名改革实绩突出干部被提拔重用，怕担责怕出错、不敢试不敢为的问题得到了较好解决。娄底市出台了容错免责办法，正确运用监督执纪的“四种形态 ”。2018 年 1-10 月，“第一、二种形态 ”占总数的 91.3%，“第一种形态 ”同比增加 74%，“第四种形态 ”同比减少 58.2%。永州市 2017 年以来，为 176 名因工作失误受到举报的同志澄清了是非，在全市营造了保护和激励干事创业的氛围。四四、重重在在好好操操作作

14、调研中，大家普遍认为制定操作性强的实施方案是贯彻落实“三个区分开来 ”的关键所在。正如有的同志所说，容错纠错的制度机制，有比无好、早比晚好、层次高比层次低好、具体比抽象好。我们认为可从五个方面细化实化“三个区分开来 ”。1. 明确基本原则。坚持把 “三个区分开来 ”作为界定容错的原则标准。处理好保护激励和严守底线的关系。容错范围主要是“失误错误 ”“行政容错 ”，而非 “政治容错 ”“法律容错”“道德容错 ”。要始终坚持容错不容偏、容错不容贪、容错不容罪，坚决防止把 “三个区分开来 ”作为不贯彻落实中央决策和省委部署、违纪违法的 “保护伞 ”“挡箭牌 ”。处理好容错纠错和追责问责的关系。容错纠

15、错是动力机制，体现的是一种导向、理念 ;问责追责是约束机制，彰显的是“底线”“红线”，两者相辅相成、整体协同。在处理具体问题时，应加强二者有机衔接，综合考虑问题发生时的背景原因、动机目的、政策依据、性质后果等各方面因素，认真甄别、准确研判、妥善处置，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。2. 厘清容错边界。厘清边界，是容错纠错的核心。建议重点从五个方面合理划定容错边界。一看动机目的，是出以公心还是源于私利 ;二看主观态度，是无心之失还是有心之过;三看决策程序，是严格执行 “三重一大 ”决策制度等程序还是个人专断、一意孤行 ;四看性质程度，是遵守党纪和法律前提下的失误错误还是明知故犯的违纪违法

16、行为;五看纠错态度，出现损失后是主动采取措施止损还是放任损失继续扩大。3. 列出详细清单。列出具体详细的容错情形清单，能够让干部有据可依，放心大胆干事创业;也能让问责机关在考虑容错情形时有章可循，主动为被问责者担当。建议围绕省委省政府重大部署、重要工作、重点改革领域，精准研判改革发展中易错点、风险点，形成 “1+X”容错清单。 “1”即具有普遍性的容错情形， “ X”即针对重点领域更加精准的容错情形，比如高质量发展、三大攻坚战、产业项目建设、五大开放行动、创新示范区建设、承接产业转移、国企国资改革、投融资体系建设、“放管服 ”改革和优化营商环境等，让干部一看就懂，拿来能用，使容错机制更加科学、

17、直观、管用。执行过程中，坚持目标导向和问题导向，根据形势变化进行动态调整、实时更新。4. 科学设置程序。容错主体上，应坚持“谁负责问责、谁考虑容错 ”的原则，在党委 (党组)领导下，由纪委监委和组织人事部门负责，相关部门参与。容错程序上，要充分保障被问责人陈诉和申辩的权利，在启动问责程序时，就同步启动容错程序。可以由干部及所在党组织提出申请;纪委监委、组织人事和相关部门协调会商并开展调查核实，全面客观准确提出认定意见，并向党委 (党组)报告;党委(党组)经研究确定结果后，向申请单位和个人反馈，并根据认定结果作出相应处置。制度设计上，可以探索建立容错会商制度，纪委监委、组织人事和相关部门就具体容错案例进行综合分析，共同商定是否予以容错。通过部门之间的沟通会商，防止执纪问责和容错免责出现独自运行或发生相互冲突的现象。5. 强化结果运用。在责任追究方面，经研究决定予以容错的，根据行为性质和造成的后果，分别给予从轻、减轻、或免除责任追究的处理。在干部使用方面，应当旗帜鲜明、公正合理。对于免于责任追究的干部，不作负面评价，在党风廉政考核、年度考核、评先评优、表彰奖励、提拔重用等方面均不受影响;对于影响期满、各方面表现优秀的干部在选拔任用方面不受影响，该使用的大胆使用，激励被问责干部重整行装再出发。