论中国财政监督与监督财政的理论.docx

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1、论中国财政监督与监督财政的理论中国财政学家在苏联财政学家提出的财政职能两分法的基础上,先后提出财政职能的三分法和四分法,均认可财政监督是财政的基本职能之一。至于什么是财政监督,叶振鹏(1980)讲,监督职能就是利用社会再生产的四环节的互相联络和互相制约,通过财政资金运动来综合反映国民经济各方面的活动情况,研究再生产经过中的平衡关系,使国家有可能有计划地分配资金、调节和控制国民经济中的各种比例关系,经常自觉地组织平衡实现对社会产品的生产和消费的核算与监督。随着中国市场经济的发展,有的学者通过对西方发达国家财政监督的考察,间接提出了与一个市场经济条件相适应的财政监督的特征。如徐瑞蛾对西方发达国家如

2、美国、日本、意大利、法国,德国等多个国家财政监督的状况进行了整理。并提出其共同点是:公共资金是一个立体化、全方位的体系,包括财政部门监督、审计监督、议会监督和社会公众监督;财政监督高度法治化、透明度很高。还有不少学者指出,财政监督的含义有广义与狭义之分。广义上的财政监督包括财政、审计、税务、司法、社会团体、群众组织以及其他有关部门对财政收支进行的监督。狭义上的财政监督是指财政机关及其专职机构对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法规和政策的情况以及对财政收支等事项的合法性、合规性和有效性所进行的督察、调查和检查活动。针对中国现行财政监督实践中存在的突出问题,傅道忠以为,目前财政监督的方式专项

3、性和突击性检查多,日常监督少;事后检查多,事前、事中监督少;对公共收入检查多,对公共支出监督少。部分研究者对此提出改良建议,如贾康以为,财政监督机制要实现两个转变:一是要从事后检查、事后处罚为主向事前、事中监督和及时纠正调整的方向转变;二是要从合规性检查向合规性与合理性检查相结合,并且加强政策性、纳税绩效性的检查方向转变。二、财政监督与监督财政的重新界定在界定财政监督与监督财政之前,有必要明确监督和财政的概念。（辞海）将监释为监视、监察,（新华辞典）将监释为观察,将督释为监管、观察,因而监督连成一词,基本意思是从旁观察,发现问题。从经济角度看,监督是委托人通过预算约束、要求和制定操作规则等方式

4、来控制代理人行为所作的努力,目的是为了减少便车行为以及偷懒行为,进而使效益最大化。从管理角度看,监督是为了到达某种既定目的而对社会经济的详细运行经过所施行的检查、审核、督导活动,是一种特殊的管理活动。什么叫财政,20世纪40年代中华书局出版的（辞海）对财政一词做如下解释:财政谓理财之政,即国家或公共团体以维持其生存发达之目的,而活动收入、支出经费之经济行为也。陈共教授对财政的解释是,从实际工作来看,财政是指国家(或政府)的一个经济部门,即财政部门,它是国家(或政府)的一个综合性部门,通过它的收支活动筹集和供应经费和资金,保证明现国家(或政府)的职能。从经济学的意义来理解,财政是一个经济范畴。财

5、政作为一个经济范畴,是一种以国家为主体的经济行为,是政府集中一部分国民收入用于知足公共需要的收支活动,以到达优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目的5。财政部财政科学研究所的贾康所长指出,财政是以政控财,以财行政的分配体系。这种以政控财,以财行政的分配体系必然引出了对财政活动进行监督的问题。至于什么叫财政监督和监督财政,从前面的文献回首来看,学界都没有把财政监督和监督财政的概念区分开来,把监督财政的概念并入财政监督的概念来理解,普遍以为财政监督的含义有广义与狭义之分。我以为,这样对财政监督进行下定义过于含糊,真是概念和范畴没有搞清楚,在财政监督经过中很难处理好各种利益集团的关系。三、财政监

6、督与监督财政的联络及其主要区别1.财政监督与监督财政的联络。财政监督与监督财政所进行的各类监督活动,都是国家履行经济管理职能的重要体现,都是国家监督活动,都有事前、事中和事后的全经过监督程序,从本质上来讲都是一种经济管理活动。两者的作用都是维护全局利益和社会公共需要;防备财政风险;保证财税政策的贯彻落实;整顿和规范市场经济秩序,促进廉政建设。充分发挥财政资金的有效使用和提高财政资金的使用效率。2.财政监督与监督财政的主要区别。首先是监督的主体不同。关于财政监督的主体问题,学术界基本上都以为有三种:一种是单指财政部门(这里指广义财政部门而非仅指财政部,如有的国家包括国库部、财政部,有的包括计划预

7、算部、财政部等);另一种是独立审计部门;还有一种是最高权利机关7。这也是把财政监督和监督财政两个概念进行混淆而得出的结果。这种认识显然是把财政监督和监督财政的主体混在一起是不准确的。我以为,应该把两者的监督主体分开来看,即财政监督的主体是财政部门,包括各级财政机关的专职财政监督机构和其他业务机构。而监督财政的主体是多元化的,主要是人大、审计、税务、司法、新闻媒体以及广大的纳税民众。在监督财政的众多主体中,最有力是全国人大及其会,以及地方各级人大及其会。其次是监督的客体范围不同。监督的客体在法律上主要是针对什么进行监督,即监督的对象是什么的问题。有的学者指出财政监督的范围和客体主要是两方面:一种

8、是仅对财政收支活动进行监督;另一种是对政府财政运行全经过进行监督,包括预算监督、税务监督、国有企业财务监督、国有财产监督等。还有的学者指出财政监督的范围和客体主要包括下面六个方面:预算管理监督、财政收入监督、财政支出监督、国有权益监督、会计监督、内部监督。以上观点都把财政监督和监督财政的范围和客体进行了混淆。在实际当中必然会出现谁都想监督,结果谁都监督不了的现象。即监督越位、错位和缺位的现象。严格来讲财政监督的客体和范围主要是指各级国家行政机关、事业单位、其他组织和个人涉及的财政收支活动。主要是财政部门日常的财政监督管理,包括国有企业财务监督、国有财产监督等。而监督财政的范围和客体主要是指对政府财政运行全经过进行监督,主要是各级政府的财政预算计划、财政结算计划,政府的各项支出等方面。最后是,财政监督和监督财政的性质不同。财政监督的性质是各级财政机关履行国家的行政权利,是受国务院以及各级人民政府的委托,代表国家和政府的意志履行财政监督的权利,保证国家财政运行透明化,真正保证依法理财,体现民生财政。而监督财政的性质是各级人大及其会和各级地方人大及其会的人民代表履行国家权利。主要受广大纳税者及人民的委托,代表人民或纳税者的意志履行监督财政的职能。同时,审计、司法、税务、新闻媒体以及各类群众组织和团体也是代表广大人民或纳税者的意志进行社会监督,是履行国家权利的组成部分。