德国信息公开.doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流德国信息公开.精品文档.编者按：2008年5月1日政府信息公开条例正式实施。为更好地吸取借鉴国外在政府信息公开方面的经验和做法，做好政府信息公开条例的贯彻实施工作，今年4月，上海市行政法制研究所通过德国艾伯特基金会邀请了曾参与德国信息自由法制定工作的德国联邦议员Dr. Michael Brsch对德国的信息自由法及其实施情况作了介绍。希望德国的经验和做法可以对本市相关部门具有一定的启迪和借鉴意义。信息自由法来自德国的经验Dr. Michael Brsch，德国联邦议员 （根据录音整理 未经本人审核 小标题为编者所加）信息自由的理念近年来有了越

2、来越广泛的传播，世界范围有60余个国家制定了信息自由法，几乎所有的欧盟成员国都制定了信息自由法，1999年以来，有信息自由法的国家数量翻了一番。在此期间，德国十六个联邦州中的九个州也引入了有关信息自由的法律。一、民主需要透明度，政府信息公开是一个象征德国的国体和政体赖以生存的基础是公民能够理解和领会制定政策和行政管理的决定。只有这样，公民才会共同担负决定的执行。能够获取信息和行政决定的透明，是有效履行公民权利的重要前提。德国信息自由法是展现国家转变的一个象征，将公民的知情权放在相当高的地位，政府不再是一个当权国家和“臣民”的关系，而是一个合作型的政府。另外，信息自由加强了对行政管理行为的监督。

3、根据信息自由法实施以来的经验，如果公共决定可以随时供公民查阅，可以导致行政管理中腐败现象的减少，更加规范地整理公文卷宗。二、公众有普遍获取国家信息的权利，包括外国公民2005年信息自由法生效前，德国在联邦层面还没有对普遍的无条件获取国家信息权利的规定。1977年的行政诉讼法，只保障行政诉讼的直接参与者原则上具有查阅公文卷宗的权利；1994年之后的环境信息法等一些特别法，规定了人人都有获取环境等方面信息的权利。而信息自由法第1条第1款规定，保障任何人向联邦行政管理部门和机构获取信息的权利。这一规定对于德国人和外国人同样适用，不受居住地的约束。这一权利是无条件的，申请人不必证明其合法利益，申请人也

4、不必是行政诉讼程序的当事人或者参与方。同样，私法法人也享有该项权利。而且公民的该项信息权涉及联邦的所有行政管理机构，包括所有履行公法行政管理任务的联邦机构。也就是说，不但立法机构如联邦议会、联邦参议院和联邦宪法法院，即便自然人或者私法法人，只要受委托承担了公法的任务，就在该法的调整范围之内。三、获取的是官方现有信息，不负有对信息内容真实性的核实义务德国并没有给“信息”以学理上的定义，但在信息自由法第2条对官方信息的概念作了明晰的界分。权利人要求官方公开的信息，是用于公务工作服务的记录，但不考虑这些记录信息是以何种媒体形式储存的。权利人只能要求获取各行政管理部门自己现有的信息，不得要求行政管理部

5、门从其它地方获取其所要求公开的信息。中国的政府信息可以划分为三种类型：主动公开的政府信息、依申请公开的政府信息与不予公开的政府信息。在德国，并没有在法律文本层面界定主动公开的政府信息的范围。但是，德国形成了这样一种法律传统：凡是涉及公众利益的重要政府信息，例如涉及食品卫生领域、医疗领域的政府信息，政府都有义务通过各种途径最大可能地让普通民众获得。在这一过程中，我们就需要提及三权之外的第四种权力的作用，即新闻媒体的积极宣传作用。在德国，新闻媒体在总结与发布政府信息方面发挥了积极的作用。德国信息自由法7条第3款规定：“行政机构不负有对信息内容真实性进行核实的义务。”因为一旦规定了其核实的义务就有可

6、能涉及到赔偿等问题，无形中扩大了信息公布机关的责任。但是主动公开的政府信息必须确保其真实性并需要承担相应的法律责任。四、涉及国家安全、决策过程及个人数据、企业商业秘密的信息受到保护尽管公民可以无条件地提出自己所享有的新信息权，但是获取官方信息的要求也不可能无限度地得以保障。信息自由法第3条到第6条列举了需要特别保护或需要经过权衡才能予以公开的信息。（一）涉及国家安全的信息信息自由法考虑到国家的安全需求，限制了与需要保护的国家利益产生对抗时的信息权。信息自由法第3条列举了各种可能会与信息公开要求相对立的国家公共利益，包括：国际关系；国防军的军事和其他安全敏感利益；内部或外部安全的利益；财政、竞争

7、和调控领域行政管理机构的检查或监督任务；外部财政监督的事宜；防范未经允许的外贸交往的措施；正在进行的诉讼程序的实施，当事人提出的公正程序要求，或者刑事、治安案件或违纪案件的侦查实施。上述信息公开可能造成不利的影响，获取信息的要求一般不成立。比如：国防领域，关于武器系统军事细节的问询会归入特殊情况的规定。相反，一位公民的关于联邦国防军一般购置的问题，例如信息系统，就是合理的，必须予以答复。有人问：公民申请获得国防部门下属医疗机构的信息是否能够得到政府的支持？我认为，国防部门下属医疗机构的信息应当给予公开，因为其中没有涉及到军事安全利益。学术界和官方都对信息权的特殊情况规定提出了批评。批评意见认为

8、，信息自由法的特殊情况规定太笼统，总体显得混乱，可能会导致政府行政部门相当不确定地使用这些特殊情况规定。这样又会再次导致获取信息要求的限制性解释。（二）决策过程的信息根据信息自由法第4条的规定，行政机构决策过程得到保护。过早公开会危害决策成功或者行政机构将要采取的措施，包括决策草案、直接准备工作和决定的信息。但上述规定不包括服务于直接决策过程中一般的举证结果、鉴定或者第三者的表态。过早公开会阻碍措施的成功，从这一限制性描述可以看出，行政管理机构行为的保密不再是出于自身目的。（三）个人数据根据信息自由法第5条的规定，个人数据得到保护。公开官方信息可能涉及第三者权利时，必须进行权衡。只有当公开信息

9、的利益被估价为高于第三者的保护利益或者第三者同意公开其数据，才能公开信息。当然，其中特定的个人数据，例如种族来源、政治观点、健康状况等不在利益权衡范围之内，而是只有经过第三者的明确表示同意才可以使用相关数据。比如：企业、个人违法行为的信息属于个人数据保护的范畴，只有警察局等职能机关才可以获得相关信息，普通公众的申请是无法获得支持的。信息自由法生效时，有人认为个人数据保护和信息自由之间的矛盾无法解决，但信息自由法实施两年的实践表明，这个矛盾并不突出。联邦信息自由局作为申诉机构只受理了少量涉及个人数据保护问题的案件，而且这些案件全部得到令人满意的解决。（四）企业和商业秘密信息自由法第6条保护那些公

10、开后会与保护知识产权，例如商标权或者专利权产生对立的信息。根据这一规定，如果当事人不同意，企业和商业秘密也被排除在公开信息的要求之外。在这点上遭到批评的是，这一保护没有与公共利益进行权衡，进行权衡的话可以在特别重要的情况下放弃这一保护。另外，公众十分关注那些能够表明国家的经费用往何处的信息公布。例如，有申请要求公开欧盟的农业补贴，行政管理机构指出这涉及接受补贴者的企业和商业秘密而拒绝了申请。对此，联邦信息自由专员的意见是，对于涉及的信息不存在合理的经济秘密保护利益。由于公共补贴不存在竞争，所以也不可能带来经济损害。信息自由法实施两年，有人提出对企业和商业秘密的规定太笼统，导致政府行政部门对于这

11、一概念详细的解释在法律上无把握，事实上造成给予尤其受到限制的问询答复。财政、竞争或者调控领域的行政主管部门始终会重复笼统引用联邦自由信息法关于特殊情况的规定“当公开信息对财政、竞争和调控领域的行政主管部门的检查和监督职能产生不利影响时”（第3条1d款）。政府行政部门将这一特殊情况的规定当成一个领域的特殊规定，而不去具体说明这些不利影响的前提条件。经常笼统表达的还有信息处于法定的保密规定范围，缺少相应具体的审核。五、费用以申请者能够承担为限信息自由法第10条规定，即便在考虑行政管理费用的条件下，收费也必须能使每个人都可以提出获取信息的要求。也就是说，收费不可以作为威慑或者抵抗申请信息要求的工具来

12、使用。申请被拒绝时不得收取费用。2006年，对114件申请案件收取了费用，其中50件收费低于50欧元，43件收费达到并超过100欧元。2007年，对115件申请案件收取了费用，比上一年多了一件，其中48件收费低于50欧元，42件收费达到并超过100欧元。信息自由法实施两年证明：对于该法律可能加重行政管理负担的担心未被证实，所产生的行政管理费用总体保持在一定限度内，而且部分费用主要是因为政府行政部门在一些申请案件中因为限制使用法律而参与申诉、异议和诉讼程序产生的费用。联邦信息专员认为，根据自由信息法第11条的规定，加强出版相关目录及公文卷宗资料和工作组织的计划将减少申请的数量，随之行政管理费用也

13、会减少。六、救济途径诉讼或者信息自由专员的监督对于拒绝申请的通知，申请人可以提出异议和要求撤销的诉讼。异议，是提起诉讼之前的非法院审理的程序，由相关行政管理部门审核拒绝的合法性和合理性。如果行政管理部门在异议程序中不改变原来的决定，将由上一级行政管理部门进行再次审核，然后公布异议通知。对于这一通知，当事人可以向行政法院提起诉讼。2006年，有142件案件，申请人提出了异议。2007年，申请人提出异议的案件有101件。直至2007年12月31日，还有2006年的28件诉讼和2007年的22件诉讼有待法院判决。独立的信息自由事务专员的职位由联邦数据保护专员兼任。任何一位公民感到自己在信息自由法里规

14、定的权利受到损害，可以附加或者选择异议程序向联邦信息自由专员求助。联邦专员具有对行政管理部门的监督驳斥权。在过去的两年中，公民书面求助联邦信息专员总共有318件案件，他只在5个案件中表达了拒绝的意见，原因是认定确实有严重违反法律规定的情况。七、信息自由法与其他特别法之间的平衡人们还非常关注的是，特别法律规定的信息要求和信息自由法的规定之间的竞合引发的困难会达到何种程度？关于这些信息要求中哪一个在法律竞合的情况下具有优先权？目前，出现这种特殊情况的较少，原则上规定关于获取信息，特别法律的规定相比信息自由法的规定具有优先地位。这一不加以区别的原则，被批评为权利 “打折扣”，因为特别法律规定会产生一

15、种限制效果，并没有考虑这些规定相比信息自由法的权利规定是宽松或是严格。为了避免这一竞合可能带来的不良后果，以及在众多情况下由于划分给许多不同法律而造成的不同信息权、问询答复权越来越混乱的情况，我们正在考虑，是否需要加强系统化的划分？有建议，将所有联邦法律的规定归纳成一本信息法典或者整理归入行政诉讼法。八、信息公开查询目录中国有三个目录：主动公开的目录、依申请公开的目录及不予公开的目录。主动公开的目录、依申请公开的目录针对外部，不予公开的目录则在行政机关内部流转，并可对其进行有效的监督，以防止不应该被公开的信息被公开、应该公开的信息未被公开的情形出现。德国在实践中并没有制定查询目录，而是由职能部

16、门自觉的进行评判，依据其是否掌握被申请信息及被申请信息能否进行公开的情况作出决定。不予公开的规定与数据保护的规定实质是一致的，在德国，并没有制定目录的必要。德国的媒体也能进行十分有效的监督，一旦行政机关隐瞒了相关政府信息，媒体就会提出尖锐的批评以促成政府信息的公开。九、对中国信息公开制度的评析首先，中国的法律能够保障公民的获取信息自由权，这是我们认知的逻辑起点。其次，政府信息公开条例第八条的规定过去笼统、原则，究竟应该如何精准的界定危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的情形？需要将条文作进一步的诠释，以增强条文的可操作性。这样不仅相对人可以更为便捷地获得其需要的政府信息，而且行政机关也可

17、以更为高效地处理相关申请。2004年发布的上海市政府信息公开规定比较而言，有了相对详实的规定，该规定第十条共确定了六类政府信息免于公开的情形，是一次颇具意义的尝试。上海市这样的做法，值得德国借鉴。再次，法律的实施需要辅之以相应的配套推进措施。例如，法律宣传的方式、方法对法律的实施就有着十分重要的作用。目前的政府信息公开条例第三条就规定了如何推进政府信息公开工作，该条凸显了立足基层的工作理念，是十分恰当的。此外，政府信息公开条例第29条规定的监督措施值得推崇。当然，据你们的介绍，在实际操作中，并没有发生政府工作人员因为信息公开问题遭受处分的情况。一言以蔽之，法律的制定并非目的，关键在于行之有效地保障法律的实施。最后，我们需要建立这样的工作机制，即是政府工作人员乐于为民众提供相应的政府信息，并且这项工作能够得到上级领导的赞许、激励。希望以后能杜绝政府以内部信息为由拒绝向相对方提供政府信息的情况。（本期责任编辑 王天品 沈烨 核稿 王松林）