彩票法律制度探析.doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流彩票法律制度探析.精品文档.彩票法律制度探析张照东* 张照东，男，1974年4月生，福建南安人，法学博士，华侨大学法学院硕士研究生导师、亚洲（澳门）国际公开大学研究院客座导师、中华全国律师协会经济专业委员会委员、福建厦门大道之行律师事务所律师，主要研究方向为国际经济法、政府采购法、房地产法。通信地址：福建厦门市禾祥西路372号五州大厦604室，邮编：361004，电子邮箱：law【内容摘要】 在过去的十几年中,我国彩票业获得快速发展,取得了不少成绩，但也存在不少问题。本文介绍了彩票的历史渊源，分析了彩票的法律属性,指出了彩票业中出现的一些问题

2、,并提出构筑我国彩票法律制度的初步设想。【关键词】 彩票 问题 立法建议【Abstract】 In the past seventeen years, lottery industry developed quickly. There are both achievements and problems in this field. In this paper, the author introduces the origin and history of lottery, expounds its legal property, analyzes some problems existing

3、 in the rapid development of Chinas lottery industry, and gives some advice on the legislation on lottery in China.【Key Words】 Lottery；Problems; Legislation Advice2001年3月辽宁大连“彩金计算纠纷案”，2001年4月湖北“体彩假球案” 犯罪嫌疑人章国新为了获取500万元的大奖，竟然次翻窗入室（这足以看出湖北省体育彩票中心管理方面的漏洞），将自己制作的枚假球混入湖北省第01031期体彩开奖球中。参见郑骏：中国彩票亟待立法，科技导报2

4、001年第12期。，2001年11月河南卢氏县“更换摇奖机案” 2001年11月9日，河南卢氏县青年彩民杨昌因河南省体彩中心临时更换摇奖机未对彩民告知将其告上法庭。具体案情参见赵富林、李建国：彩民怒问彩票游戏规则，法律与生活2002年第6期。，2002年广西南宁的“盗打彩票案” 2001年11月16日下午3时许，广西省南宁市长岗路金牛桥市场旁的“广西风采”电脑福利彩票第45010232号投注站向广西福利彩票发行中心报告，称当日该投注站被盗打一张29选7玩法的复式彩票，该复式彩票含16个号码，流水号为206号，总价合计22880元。该投注站工作人员发现当天总共只销售了2000元左右的彩票，而销售

5、报表却有2万多元，因此确认有人盗打了彩票，要求注销206号票。由于没有彩票凭证，中心机房按规定拒绝了这一要求。当晚，广西风采第91期开奖，本次共有4注号码中了一等奖，其中包括206号彩票。由于本次一等奖保底奖金是200万元，206号彩票中奖金额共计600，038元。11月17日，一个名叫纪某的妇女持206号彩票到广西福利彩票发行中心桂南管理处要求兑奖。经该中心工作人员初步验证，纪某所持206号彩票的号码和流水号与45010232号投注站报称盗打的号码一致。为慎重起见，该中心没有当即办理正式验票和兑奖手续。11月18日，南宁市公安局刑侦四大队接到报案后，立即组织二中队侦查员开展调查。经初步调查得

6、知，持该被盗打彩票人为纪某，有两个女儿一个儿子，儿子林某吸毒，曾因盗窃分别被劳教、判刑各两年。此时不知去向。经多方调查获悉，林某已逃到云南省思茅地区。南宁警方立即赶赴思茅澜沧县，将林某抓获。经审讯，林某在证据面前如实交代了盗打彩票的犯罪事实：11月16日下午，林某窜到金牛桥市场45010232号投注站，趁工作人员不备，将投注单放进投注机，操作彩票机，盗打一张价值22880元的一张16个号码复式彩票。由于操作不当，多按了一下回车键，结果投注机先后打出了206、207两张投注单，他匆匆忙忙拿起206号投注单仓皇离去，却没有发现正在徐徐吐出的207号投注单，正是这张被他遗漏的207号投注单粉碎了他的

7、发财梦（销售员据此发现了有人盗打投注单并请求彩票中心注销206号彩票并通过彩票发行中心向警方报案）。林某涉嫌盗窃、纪某涉嫌包庇罪已被依法刑事拘留，近日警方已向检察机关提请批准逮捕。黄龙：盗打彩票奇案法理析，参见2002年1月12日南宁晚报、2002年1月13日羊城晚报相关报道。，2004年2月份发生的福彩“双色球事件” 2004年2月5日，“双色球”第2004009期开奖，当天晚上9点30分在旅游卫视转播时，同时出现在屏幕中的两个出球画面竟彼此矛盾用福彩中心事后在情况通报的说法是，“特写画面与全景画面不同步”。 2月13日，福彩中心召开发布会向彩民道歉，承认由于机器故障，“制作人员按照已经摇出

8、并经过公证的号码，补拍了特写镜头”，但结果“真实有效”。也就是说，人为炮制的只是开奖画面而非摇奖结果。但就在新闻发布会结束不久，就有网民在福彩中心官方网站中彩网的论坛上发帖指出，福彩双色球第2003002期也有类似问题。记者观看从中彩网下载的视频录像后发现，第2003002期的摇奖画面的确也出现了“特写画面与全景画面不同步”的现象。2月29日，记者以彩民的身份，对一直为福彩双色球开奖过程进行公证的北京市公证处公证员王健进行了电话采访。对于记者提出的“双色球”第2003002期为何也出现“特写画面与全景画面不同步”的问题，王健的答复是：一、时间久远，记不清楚；二、画面是技术问题，与开奖结果是两码

9、事；三、开奖结果公正无误。看来，这只能援引福彩中心的正式说法以“机器故障然后补拍”来解释。退一步来说，即使福彩中心的解释是真实情况，他们采取的做法不会影响到摇奖结果，随意补拍画面这种手段也令人难以接受。必须指出，程序正义一旦被打破，其结果的公正性也就岌岌可危。参见吴传震：“双色球”事件考验彩票业，http：/ ，2004-5-8。，2004年3月份在陕西西安闹得沸沸扬扬的体彩“宝马案” 2004年3月20日，总奖金6000万元的“即开型体育彩票”在西安隆重上市。最高奖是一辆宝马车和12万元现金，从第一天起销售现场就十分火爆。24日，意外事件发生了：主办方在彩票现场宣布，23日抽中最高奖的西安市

10、街子村的刘亮所持中奖彩票为假票，主办方拒绝为刘亮兑奖。27日，西安市体育局副局长蔡全发在新闻发布会上说，由于工作人员缺乏防假意识，未能当场辨认真伪。当天销售活动结束后，工作人员在核对奖票时，发现刘亮所持中奖彩票刮开区密码与设定奖项的密码不符。同日，刘亮及其家人接受记者采访时称自己“遭到了冤枉”。据刘亮说，他在23日上午刮到大奖后，打电话叫来了哥哥刘超，然后兄弟俩一起向兑奖台走去，“我记得很清楚，首先是保安旁边的一个工作人员看了我的票，然后上台；后来拐角处一个工作人员又看了我的彩票，最后在兑奖登记处几个工作人员再次看了我的彩票，之后经过公证员现场公证，主持人才宣布我中奖”。然后，工作人员将他拉上

11、一辆黑色的“宝马”车，开始在西安市“巡游”。直到晚上7点多他才赶回领奖现场。这时兑奖处已下班，一位工作人员对他说：“明天来领吧。”24日中午，刘亮和家人来到兑奖现场，兑奖处的工作人员却告诉他：“这是假票！”参见王乐文：西安：“彩票事件”凸显法律空白，人民日报2004年4月2日第五版，http：/ ，2004-5-8。另据报道，2004年12月初，备受关注的“西安宝马彩票案”一审宣判，主犯杨永明被以诈骗罪和行贿罪判处有期徒刑19年，并处罚金10万元。杨永明在法定上诉期内，向西安市中级人民法院提出上诉。12月4日，西安市中级人民法院以受贿罪和滥用职权罪，数罪并罚判处贾安庆有期徒刑13年，贾安庆则表

12、示不上诉。参见尹超：宝马彩票案众上诉期满，杨永明上诉贾安庆未上诉， ，2005-1-31。，连续不断的彩票事件使人们的目光离不开彩票，也使得这一领域的法律空白凸显出来。彩票立法的紧迫性不得不引起我们的沉思。一、彩票概述彩票，又称“奖券”，俗称“白鸽票”，是印有号码或图形（文字），或由人们自选数码，自愿购买并能够证明购买人拥有按特定规则获取奖励权利的书面凭证。彩票的历史和概念，http：/ ，2004-5-8。从世界各地的彩票发行主体来看，一般可分为两种：一是官方发行的彩票，二是私人发行的彩票。从彩票发行主观动机与目的来看，又可将彩票分为公益性彩票与营利性彩票。如我国一个时期以来由特许机构依法发

13、行的体育彩票、福利彩票就是公益性彩票。而海南等地一些不法之徒售卖的彩票则是私人彩票。虽然在一些国家或地区，私人发行彩票只要依法进行便为官府认可，但在我国，私人彩票尚没有被合法化。本质上言之，彩票是以抽签给奖或摇奖的方式进行筹款或敛财所发行的凭证。它是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。彩票的最大特点乃是：不还本，不记息，其运作机理则是利用人们生而有之的追逐财富且相信可以侥幸致富的心理借以募集钱财或敛财。谢望原：彩票：亟需法律规制的游戏，http：/ ，2004-5-8。发行彩票集资可以说是现代彩票的共同目的。各国、各地区的集资目的多种多样，社会福利、公共卫生、教育、体育、文化是主要

14、目标。以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金，协调社会的矛盾和关系，使彩票具有了一种特殊的地位和价值，世界上五大洲100多个国家和地区发行彩票便是明证。因此，经济学家把以彩票紧密相关的社会福利事业称作“第三次分配”。第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税收等方式调节高低收入之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金兴办各种福利事业，则是第三次分配。正是这一内在特性，使彩票在现代政府手中，成为筹集社会资金的一种渠道。据国际博彩商务杂志公布的1996年世界彩票销售年报，当年全球彩票销售总额1200亿美元，西方将彩票业又称为“微笑纳税”的产业。 黄江英：彩票市场亟待规

15、范，财金贸易1999年第10期。1、外国彩票何年问世，源于何方，至今尚无定论。欧美现代彩票起步早，发展快，故对彩票源宗有较多的文字描述。追其远，古罗马开展彩票是出于宫廷的娱乐目的；古希腊则旨在倡导一种公平原则，通过抽签方法决定法庭陪审员的资格，消除社会的舞弊现象；16世纪的意大利把彩票视作促销的工具，佛罗伦萨于1503年建立了第一个公开发行彩票的机构。1566年，英国女王伊丽莎白一世批准发行彩票以筹款修建港口。建国之初的美国则以集资建设为发行彩票的目的。美国一些州在对彩票立法时，以圣经中二十一处谈到通过抽签作出选择为依据，证明彩票的可行性。在18世纪初，欧洲各国政府认识到彩票的作用，便使彩票活

16、动合法化、国营化。时至今日，全世界各国都发行了彩票，销售总额每年达1000亿美元，在发达国家或地区人均购买彩票额约占人均GDP的1%左右。法国彩票最早出现在16世纪弗朗索瓦时期。当时是受意大利六合彩的启发而在法国流行起来的。其后，法国彩票几经禁止、开禁。1933年，为解决一次大战后财政紧张，政府无钱安排受伤土兵的治疗以及阵亡、受伤士兵家属的救济等难题，当时的法国政府通过特许法令的形式，允许法国退伍军人协会成员之一的面部受伤者协会发行彩票。1935年，政府通过法令承认面部受伤者协会为合法彩票发行机构。当时，通过面部受伤者协会及有关人士的努力，彩票销售取得巨大成功，为该协会及其他退伍军人协会如“肢

17、体受伤者协会”、“战争盲人协会”等筹集了大量急需的资金（当时法国共有各种伤残军人300万人，其中重伤军人50万人）。到60年代，为抵御马会“三重彩”（赌马方法之一，彩金相当高）玩法的冲击，各彩票发行机构联合发起设立了新的统一的彩票组织“佩罗”企业，并拟参照德国模式推出六合彩（LOTO）。1975年，希拉克政府通过特许法令，允许发行六合彩，作为传统彩票的补充。但由于政府对六合彩能否发行成功存有疑虑，于是政府把六合彩的发行任务交给了当时的“佩罗”企业。1975年10月9日，法国第一个彩票电脑管理中心奠基。1976年5月，法国六合彩第一次开奖。刚开始时，六合彩发行工作进展并不顺利。但六合彩很快就风靡

18、法国。1978年，法国政府看到六合彩取得巨大成功，决定将其收归国有，并成立专门经营彩票的国有机构。当时，法国政府颁布法令，把经营传统型彩票的法国国家彩票公司和经营六合彩的“佩罗”企业合并，成立国家彩票和六合彩公司，即法国国家游戏集团的前身。退伍军人协会作为该公司的私人股东，不再具体经营六合彩，但还经营部分传统彩票，如达哥达彩票（TacoTao，一种撕开型即开票）等。国家彩票和六合彩公司注册资本金为2000万法郎，其中国家占股5l%（实际是干股，国家并未拿出一个法郎）。1986年国家再次颁布法令，将该公司资本金扩充到5亿法郎，并将国家占股比例提高至72%。1991年公司改名为法国国家游戏集团，并

19、沿用至今。国外彩票管理体制，http：/ ，2004-5-8芬兰 芬兰彩票公司是芬兰唯一家经营彩票的公司。总经理是社 会民主党人马蒂阿赫德，曾任芬兰议长（19871989）。根据有关 法律，由内政部对彩票经营进行统一管理，并委派人员进行抽奖和 处理解决有关纠纷问题。彩票公司必须按国家的许可确定自己的 经营范围。经营彩票的纯利润全部上交国家。巴西根据巴西有关法令，从1962年起，彩票活动由联邦储蓄银行 （国营）统一经营管理。目的是为国家发展教育、体育、卫生保健。 社会福利事业筹集资金。彩票的发行，主要通过该行资金筹集部 及其在全国各州的分支机构进行。 墨西哥墨西哥的彩票活动，统一由国家彩票局经营

20、，该局在各州、市 都设有分支机构。 泰国泰国设国家彩票委员会。该委员会由财政部常务次长担任主 任委员，其他委员则由内务部、中央会计厅、预算办公室、泰国社会 救济协会代表，和3位内阁任命的人员，以及国家彩票办公室经理 组成。国家彩票办公室是财政部属下的国营企业单位。国家彩票委员会的职权是根据目标制订策略和监督“彩票办” 的工作。具体则由“彩票办”经理负责实施。“彩票办”下设经理 室、顾问室、稽查室、医务室和计算中心。经理直接领导管理部、财 务部、印制部和销售、发奖部。 丹麦丹麦全国各类彩票中影响最大的是由丹麦国家电视台和丹麦 邮政总局共同主办的“最佳机遇”彩票。邮政总局是彩票的发行中 心。国家授

21、权司法部统一负责经营彩票的审批权。 加拿大加拿大从1970年通过立法，批准设立彩票业。现有大西洋。 魁北克、安大略、西加拿大和不列颠哥伦比亚5家官办彩票公司。以安大略省彩票公司为例，其理事会的9名理事均申政府任 命。公司总部设有负责市场、销售、计算机服务和信息等部门，统 一筹划彩券的发行、销售、广告和财务等。奥地利 奥地利彩票总公司由监事会和由1名政府特派员参加的企业 日常事务委员会以及董事会组成。前两个会的成员全系兼职。董 事会内有主管人事、法律、秘书、公关等领导成员，下设市场销售业 务处、推销业务处、组织业务处（包括技术操作、软件开发等）、财会 业务处、内务业务处、国外特别项目业务处等机构

22、。澳大利亚 20世纪初，随着澳洲城市进一步工业化，以及塔州彩票业的 发展和立法的不断完善，澳各州政府开始转变对彩票的看法，认为 禁而不禁，不如开禁，同时还可多增加国库收人。因此，澳各州相 继制定了本州的彩票法，并据此成立了各州彩票管理局（委员会）， 下属几千个彩票代销点，分布在全国六个州、北方领土及首都地 区，每年向国家上缴几亿澳元的税金。在澳大利亚除了维多利亚州右两个彩票小公司为私营外，其 他彩票管理局（委员会）都为国家或半国营机构。彩票管理局一般设总经理1名，直接向州主管部长负责；彩票管理委员会则由5人 组成，主席1名，委员若干，任期3年，均由州政府任命。彩票管理局（委员会）的职能为：负责

23、本州彩票业的经营、管理 工作，保证其收人直接或间接地用于社会福利事业，更有效地为公 众提供投彩服务。其宗旨是：进一步促进彩票业的发展，为非赢利 组织募集基金；彩票应由慈善机构或非赢利组织经营或主管。日本 日本政府对彩票发行实行地方政府和国家两级管理体制，即 发行彩票的各地方自治体需要将发行彩票的议案提交各地方自治 体议会讨论。议案通过后必须向作为政府官厅的自治省申请发行 许可，一旦获得自治省的批准，便通过官报公布发行。为了统一管 理彩票发行业务，日本政府指定日本第一劝业银行全权管理日本 全国的彩票发行业务，其他银行不得插手。香港经1975年9月香港政府批准，香港奖券（六合彩）由“英皇御准香港赛

24、马会”独家经营。政府设奖券管理局，负责奖券收人的分 配管理。该管理局由9名委员组成，全由香港政府委任。其中4 名为马会代表，3名为政府高级官员，2名为香港知名人士。主席由马会代表担任。马会设董事局，由12位董事组成。日常事务则委任以行政总裁为首的专业行政人员管理执行。一切盈余均拨捐 社会福利，以及体育和康乐计划。成立香港赛马会（慈善）有限公司，专门负责捐款的分配事宜。西班牙第一张彩票于1763年发行，至今已有200多年的历史。西班牙的彩票业是国家法律所特许的。国家彩票管理局还代管私人博彩业，与社会事业部一起成立一个委员会管理残疾人彩票（俗称“瞎子彩票”），负责年度发行额度的审批。目前西班牙国家

25、福利彩票主要为即开型、传统型两种，最具特点的要数圣诞节彩票，其销售量占福利彩票总额的80%强。六合彩一般不固定设奖，玩法是从49个数码中自选6个数码。到90年代，95%的六合彩销售点已实现电脑销售，其销售收入的55%作为奖金返还，33%作为公益金上交国家，其余12%为经营成本。1943年，西班牙国家彩票管理局开始发行名为Apuesta Deportiva的足球彩票，仅限于在西班牙的比赛。根据西班牙体育法规定，发行足球彩票的收入主要用于发展体育事业，其中55%作为奖金返还，10.98%拨给各州体育管理部门，1%用于各足球俱乐部，7.5%上交最高体育理事会，其余25.52%作为经营成本。体育彩票的

26、收入是西班牙体育事业经费的主要来源。80年代末，最高体育理事会年度经费的27%来自体育彩票收入。值得一提的是1992年巴塞罗那奥运会期间，为了筹集资金，西班牙国家彩票公司组织发行了5次体育彩票抽奖活动，总收入达190亿比塞塔（约合1.68亿美元），占奥运会组委会各项总收入的10.3%。1962年和1990年，西班牙举办过两次国家彩票组织国际协会代表大会。葡萄牙于1783年开始将彩票作为一种新的收入来源而在社会公开发行。在国家体育经费总支出中，政府拨款只占25%，其余经费的来源之一是国家体育基金会拨款，而该基金会的资金主要是发行体育彩票的收入。葡萄牙于1961年开始发行足球彩票(Totobola

27、)，返奖率50%，参加投注的为18岁以上的足球爱好者。各国彩票简介，中国社会报2001年6月12日。澳大利亚彩票创始人之一的乔治亚当斯1881年在赌博成风的澳大利亚悉尼首次公开发行赛马彩票，使彩票由地下走到地上，当时的政府要员及国会议员对此大为光火，拟以法律形式杜绝这一行业，但最后只采取了禁止邮局传送有关彩票信息的措施。于是，亚当斯转到离澳本上稍远的塔斯玛尼亚州，此时恰遇塔州财政吃紧，遂使塔州政府颁布了禁止公共赌博法，名为禁止，实为开禁，禁暗兴明，管理为上，使彩票业合法化。20世纪初，随着澳洲经济和城市化的发展，彩票的管理和立法逐步完善，彩票就成为政府增加国库收人，乐于所为的事业。再如前苏联，

28、从1926年开始发行彩票，二战期间虽一度停发，但1956年起重又恢复，从此再未间断，成为全苏范围内的一项很普遍的活动。当时报刊上也有些人对彩票持否定态度，说花30戈比就能得一辆1万卢布以上的轿车，是非劳动收人。但绝大多数人对彩票还是感兴趣和欢迎的，对国家也有一定的好处，彩票还要继续办下去。国外彩票市场概况，摘自彩票理论与实践，http：/瑞士是即开型彩票的发源地，20世纪30年代即有了彩票。瑞士积极利用体育彩票的收入发展体育事业。发行体育彩票收入的分配比例为，50%用于返还中奖者，13%上交国家，37%用于资助体育运动的发展。1992年瑞士发行的体育彩票用于资助体育运动的费用达5700万瑞士法

29、郎，其中75%，即4300万用于资助联邦各州竞技体育的开展。彩票收入是瑞士体育事业的主要经费来源，据统计，1993年全国体联90%的经费来源于体育彩票收入（国家经费预算只占4%），国家奥委会60%的经费来源于体育彩票的收入，各单项协会12%的经费来源于体育彩票的收入。特别应该指出的是：瑞士的即开型彩票印刷设备在世界堪称一流。据统计，世界各国80%的即开型彩票的印刷设备是由瑞士塞特克思公司提供的。瑞典是最早发行竞猜型体育彩票的国家。1934年10月20日，瑞典ABTipstjanst彩票公司发行了名为Stryktipset的足球彩票。1983年2月26日，该公司又发行了Maltipset足球彩票

30、，返奖率均为46%。另外，瑞典还发行名为Oddset的体育彩票。各国彩票简介，中国社会报2001年6月12日。日本最早的彩票要算1945年7月发行的“勝札”。当时日本军国主义政府为了筹集军费，首发了这种10日元一张、一等奖可获10万日元的彩票，结果还没有抽奖，日本便战败投降了。接着为防止战后通货膨胀，同年10月日本政府再次发行“政府第一回宝籤”，这便是彩票在日本汉字中写为“宝籤”的由来。1954年，国家发行的彩票被废止，但保留了各都道府县自治体（地方政府）的彩票，后来又增添了12个都市被允许发行彩票。无论哪种彩票，其发行都须经过自治省批准，否则属于违法。日本有关彩票的法律为当籤券付証票法。 李

31、元亮：日本的彩票，日语知识2000年第7期。日本政府还把每年9月2日定为“彩票节”。2、我国在中国历史上，“抓阄”、“抽签”一直在民间文化中存，在南宋时期就有类似彩票形式的博彩。中国近代彩票则产生于1886年的“闱姓”，其规则是在科举会试时，将应试者每人的姓名印在纸上定价出售，由购买者选好填入中榜者的姓名，发榜后按猜中的多少依次按头、二、三等彩给奖。 宋一欣：彩票法律制度初探，政治与法律1999年第3期。最早正式发行的彩票，是清末湖广总督张之洞批准发行的“湖北签捐票”。此后，浙、皖、鲁、豫、湘、甘、粤等省相继发行了各省的彩票。民国初年，在中华民国临时约法中曾明令禁止发行彩票。民国七年，即191

32、8年以后，各省督军发行各种以“善后”、“济实”、“慈善”为名的彩票，此业又遍布全国，如“湖北军事善后有奖义券”、“湘赈慈善救济券”、“浙江绍萧塘工券”、“山东兴业票”、“中华利济票”、“博山玻璃票”以及“吕宋发财票”、旧上海跑马厅的“香槟票”等等。由于管理不严，发行过滥，在社会上留下不良影响，声誉较差。香港的六合彩是比较著名的。经1975年9月香港政府批准，香港奖券（六合彩）由“英皇御准香港赛马会”独家经营。政府设奖券管理局，负责奖券收人的分配管理。该管理局由9名委员组成，全由香港政府委任。其中4名为马会代表，3名为政府高级官员，2名为香港知名人士。主席由马会代表担任。马会设董事局，由12位董

33、事组成。日常事务则委任以行政总裁为首的专业行政人员管理执行。一切盈余均拨捐社会福利，以及体育和康乐计划。成立香港赛马会（慈善）有限公司，专门负责捐款的分配事宜。新中国建立后近四十年间是禁绝发行彩票的。1984年 11 月 1日发行的面值2元的福建省体育中心建设纪念奖券，是我国发行的第一张体育彩票。1987年民政部部长崔乃夫有鉴于中国民政福利资金的极度缺乏，在考察国际惯例后提出发行中国社会福利有奖募捐券（福利彩票）的设想，得到党中央、国务院的批准。1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立，并在各地建立地方机构，当年第一张福利彩票诞生，并在上海等十省市试发行。 1987年7月，经过

34、三年多的酝酿，中国的第一批彩票在江苏、浙江、河北、黑龙江等10个省市开始试点，发行量为2200万元，但直到当年年底仅售出1740万元。国务院在1998年初提出将在1998年10月至1999年6月间发售110亿的社会福利彩票和50亿的赈灾募捐专项彩票，拉开了我国历史上彩票热潮的序幕：1998年10月，南京，一周之内4000万元彩票告罄，80辆桑塔纳各归其主，并创造了4000万元大奖组的纪录；1998年11月，南京，3天之内，3000万元彩票又是一售而空，并创下日销售额1200万元的新纪录；1999年元旦期间，北京，印有“同心曲”字样的7000万彩票一售而空；1999年1月9日至11日，温州，1.

35、5亿特大规模的大奖组多点联售，首日销量达1.2亿，3天全部售完，创下我国彩票日销售额最高、销售规模最大等多项纪录；1999年3月20日，浙江杭州市，推出的8000万中国赈灾彩票，两天内全部告罄；1999年“五一”节，上海，在“上海风采”依旧的同时，“大规模大奖组”的发售方式也得到尝试，3天售出彩票7000万，彩票热一浪高过一浪，势头不减，这与目前国内需求相对不足形成了鲜明的对比。彩票业从无到有，从小到大，从低迷到火爆，可以毫不夸张的说，彩票的发展之路就是中国改革之路的缩影，它的发展的势头强劲。参见陈高升、高志鹏、周君：透视中国彩票热，价格月刊2000年第2期。目前，我国彩票发行分成两大类，中国

36、民政福利彩票由民政部及下属的中国福利彩票管理中心负责发行；体育彩票由国家体育总局（原国家体委）及下属的体育彩票管理中心负责发行。2002年我国彩票销售额450亿元人民币，近10年来年均彩票销售增长率在50%以上，我国彩票业总量已攀升至世界第九位。然而，与位居前列的美国、西班牙等国家人均年彩票消费100美元的标准相比，我国人均年彩票消费仅为40元人民币。通常在经济运行正常的情况下，人均彩票消费约为人均年收入的1%，而我国仅为0.2%，这说明彩票业在中国还有很大的发展潜力。3、国际组织随着各国彩票业的发展，国际彩票组织应运而生。目前世界上有两大世界性彩票组织：INTERTOTO（国际彩票组织）和A

37、ILE（国家彩票组织国际协会）。此外还有一些洲际彩票组织和地区性彩票组织。INTERTOTO成立于1953年，以后发展成现在有近百个会中的组织。AILE成立于1956年，其会员数目较INTERTOTO更多。两大世界性彩票组织拥有的会员许多是交叉双重的，但在彩票发行种类上各有偏重。INTERTOTO的会员组织多是开办Toto（体育彩票）和Lotto（乐透彩票）的国家，而AILE的大部分会员组织则以传统和即开型彩票为本国或地区的主导彩票。因为许多国家发行彩票的种类包罗万象，所以成为双重会员就是很自然的了。INTERTOTO的总部设在瑞士，而AILE的总部设在加拿大。两大彩票组织的宗旨均为促进会员组

38、织间的学术和经验交流，保持良好的和睦关系。经我国外交部批准，中国社会福利奖券发行中心已于1993年10月加入国际彩票组织，成为正式会员；并于1994年5月加入国家彩票组织国际协会为临时会员，现已成为正式会员。国外彩票市场概况，摘自彩票理论与实践，http：/ ，2004-5-8。据世界彩票指南统计，1990年世界彩票销售额为650亿美元，并且每年以18%左右的速度高速发展，1996年其销售额就已经达到1200亿美元。彩票销售额名列前茅的国家有美国、加拿大、法国、德国、意大利、日本等。时至今日，彩票已成为世界第六大产业。摘自华东信息日报2001年1月，转引自江西财税与会计2001年第3期。二、彩

39、票的法律分析1、彩票的法律属性从法律上理解， 所谓彩票是政府或政府批准的发行机构为了某种特定的筹资目的发行的并设定规则为购买者购买的，以抽签方式决定授奖范围的，不还本、不计息的特殊的有价证券。宋一欣：彩票法律制度初探，政治与法律1999年第3期。我国政府对其官方界定为“彩票是在中华人民共和国境内发行，供人们自愿选择和购买，并按特定的游戏规则获得中奖权利的凭证。”财政部2001年12月9日彩票发行与销售机构财务管理办法，财政部、公安部、工商总局、民政部体育总局2002年11月26日关于坚决打击赌博活动、大力整顿彩票市场秩序的通知。根据上述定义，对于彩票的法律属性可以从以下几个方面理解：（1）彩票

40、的发行主体是特定的。彩票是政府为筹措社会闲散资金、弥补经费不足、兴办公益事业而发行并具有一定中奖机会的凭证范金定、张栋：呼唤彩票法早日分娩，法制与社会2001年4月。（2）目的和用途是特定的。发行彩票是一种筹集资金的手段，是为了兴办公益事业，解决经费不足的困难，而将社会闲散资金集中起来。（3）向社会公开发行。彩票面向社会公众公开发行，一般情况下购买彩票不需特定的身份和资格，因此发行彩票才能广泛地向社会募集资金。（4）具有一定的中奖机会。彩票是以抽签给奖或摇奖的方式进行筹款或聚财的一种公开发行的凭证关于制定中华人民共和国彩票法的议案，人民日报2001年4月19日。（5）彩票是一种有价证券。彩票的

41、票面是固定的，人们必须付出等值货币才能取得，并由此获得中奖的机会权。魏地：彩票问题的刑法适用，中国刑事法杂志2002年第2期。（6）彩票也是一种商品。彩票发行者卖出彩票，出售的是一个或然性的机会，购买者购买彩票，是为了追求幸运，它或者会带来财富，或者不会。而由于所募集资金是用于公益事业，彩票没有中奖，却也带给人们一种作了贡献的满足感。作为商品，彩票满足了彩票发行者和购买者方的需求。张敏：关于我国彩票法律的一些思考，西南民族学院学报哲学社会科学版2001年2月总22卷第2期。从上述特征可以可能出，彩票不同于股票、债券与基金，因为彩票不反映股权关系、一般的债务关系或委托投资关系，只反映潜在的可能的

42、奖金分配关系；它不同于有奖销售，有奖销售的奖金奖品实质上是从商品的售价中支付的，属于商品的销售折扣；它也不同于有奖储蓄，有奖储蓄要还本付息，而奖金奖品实质上是利息的一部分。2、彩票合同的法律性质首先，彩票合同反映的是赌博行为吗？我国法律明文禁止赌博，彩票是存在着风险与收益相伴生的机会游戏性，买彩票是赌博吗？这是需要明确的基本问题。北京大学中国公益彩票事业研究所沈明明教授指出：“如果不从法律上界定彩票的性质，彩票业的发展就没有基础。”陈晶晶：沈明明：彩票业纠纷不断，立法迫在眉睫，http：/彩票与赌博都是一种人类对机会游戏的归纳与利用，都具有获得与决定转移财产所有权的条件与权利，但两者不可同日而

43、语，主要表现在介入游戏的主要资金所有权转移方向的不同，多吉才让：福利彩票，中国社会出版社1996年版，第12页。彩票在通过满足人们改变个人现状的主观愿望的同时，也通过筹措社会公益资金而直接提高了社会整体效益，并最大限度地保证机会均等与公正性，并使风险与收益相一致，而这些是赌博所不具备的，这也是各国政府要禁止赌博而允许彩票发行的原因之一。其次，彩票合同是民事合同还是行政合同？有观点认为，彩票合同属于行政合同，其理由主要是：（1）购彩者直接面对的是彩票代销机构，但真正的卖方应当是行政主体，因为根据中国福利彩票发行与销售管理暂行办法，福彩中心是民政部的职能机构，经授权成为管理彩票发行销售的行政主体；

44、民政部中国福利彩票发行与销售管理暂行办法第5条：“中华人民共和国民政部是全国福利彩票的管理机构，依照国家有关法律、法规以及有关政策规定，负责福利彩票市场的统一管理工作。民政部授权中国福利彩票发行中心具体承担福利彩票的统一发行、统一印制、统一编制并实施发行和销售额度计划、制订技术规则、管理制度等工作。”第6条：“省（自治区、直辖市）、地、县人民政府民政厅、局是本行政区域福利彩票的管理机构，负责本地区福利彩票销售额度申报和销售管理工作。省、地、县民政厅、局设立的福利彩票发行销售机构为本地区福利彩票的唯一销售管理机构，具体承担本地区福利彩票的统一销售管理工作。”（2）对于福彩中心而言，发行彩票就是执

45、行公务；民政部中国福利彩票发行与销售管理暂行办法第7条：“中国福利彩票发行中心为全国福利彩票的唯一发行机构，负责全国福利彩票发行计划的编制、申报和实施等工作。”（3）彩票合同双方权利义务存在不对等性，具体体现在彩票发行的数量、价格、类型以及奖金的比例、等级、兑奖手续等方面。周勇：与彩票有关的法律问题初探，行政与法1999年第4期。对此观点，笔者不敢苟同，理由如下：（1）对于什么是行政合同，理论上仍有分歧，法律上尚无依据，轻易地将彩票合同界定为行政合同没有充分的依据。（2）民政部是行政主体，不能当然得出福彩中心也是行政主体的结论，关键看福彩中心是否行使行政权力。从现有规定可以看出，福彩中心经授权

46、取得的其实是发售彩票的特许经营权而非行政权力，这好比是信息产业部授权中国移动通信公司经营移动通信业务不能视为中国移动通信公司是行政主体一样。（3）彩票发行中，价格可以视为国家定价，彩票类型可以理解为经营范围，奖金的比例、等级、兑奖手续可以理解为福彩中心按照法律规定作出的要约，而且彩民可以自己决定购彩数量，如果同时发行几种彩票彩民也可以自由选购，所以不能说彩票合同是带有强制性的、双方权利义务不对等的行政合同。因此，笔者认为彩票合同应认定为民事合同。第三，关于彩票合同的具体合同定性问题。目前有一种观点认为，购买彩票是一种赠与行为王锋：彩票热卖的法律盲点，http：/ ，2004-5-8。，彩票是一

47、个捐赠的凭证北京青年报2000年12月19日第21版。笔者认为，这种观点是错误的。赠与最典型的特征是无偿，但是根据国家统计局中国经济景气监测中心的调查，购买彩票前43.3%的居民想的是中奖，渴望有超值回报，只有23.7%的居民认为是善举。南京的一位外来打工者彩民说：“我们活多活苦，收入却不高，但我每期都要买彩票，有钱人钱多献爱心，我们哪能呢？我们本身还需要别人来帮助呢。像我这样苦一辈子也挣不了几个钱，买买彩票说不定就能中大奖呢。”这位彩民的话具有相当代表性。沈汝发：彩票市场中的弱势群体，社会2000年第11期。大多数彩民的这种功利心理就涉及到购买彩票是否真是无偿行为；在渴望暴富的心态下，受高额奖项的利诱