宏观税负产业税负与结构性减税政策.doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流宏观税负产业税负与结构性减税政策.精品文档.宏观税负、产业税负与结构性减税政策李波【专题名称】体制改革【专 题 号】MF1【复印期号】2010年04期【原文出处】税务研究(京)2010年1期第2529页【作者简介】李波，中南财经政法大学财税学院【内容提要】当前我国处在经济结构调整的重要关口，关注宏观经济形势和经济结构调整问题，具有重要的理论意义和实践价值。本文通过分析我国宏观税负、产业税负的结构性特征，梳理产业税负对经济结构调整和升级的影响，提出调整税负水平和结构的税收政策和税制改革建议。【关 键 词】宏观税负/产业税负/税收政策一、我国宏观

2、税负与产业税负状况（一）我国产业税负助推宏观税负水平明显偏高宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期政府所取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。宏观税负水平历来是关系国计民生的最尖锐、最敏感的问题之一，因为它不仅构成了一个国家税收政策和税收制度的核心内容，而且还与一个国家的经济增长和社会稳定密切相关。就宏观税负来看，笔者认为在进行宏观税负分析的同时，应关注结构性的微观税负、产业税负问题，产业结构变动对宏观税负水平的形成影响较大。将政府的产业政策、行业结构差异、税负差异等诸多因素考虑在内，可以使税收负担的评价较为接近实际情况，使影响税收负担高低的因素更为清晰地显现。从历年全

3、国宏观税负、产业税负（见表1、2）情况可以看出，我国宏观税负水平明显偏高，且呈逐年走高趋势。从结构方面分析可以发现，如果一些能够产生较高税收的行业发展较快，这些行业在整体国民经济中的比重上升，那么税收占GDP比重就会上升。如税负较高的第二产业、第三产业比重近年来出现了持续提高的态势，同时伴随着税负较低的第一产业比重的下降，成为助推宏观税负上升的一个重要结构性原因。近年我国GDP各构成产业中，第二产业发展较快，制造业增加值年增长率始终高于GDP年均增长率，因此，第二产业的较快增长直接带来税收收入增长快于GDP的增长速度。此外，在GDP增速稳定、税制结构不变的情况下，一些大于GDP核算口径的税基较

4、快增长，也是促进税收增长快于GDP增长的重要原因。第二产业和第三产业的蓬勃发展，对经济增长的贡献率加大，等于扩大了增值税、消费税的税基，税收收入与其对应税基的弹性为1，结果促使增值税、消费税收入以快于GDP的速度增长，促使宏观税负水平提高。（二）我国三大产业税负不平衡从国民经济核算体系的指标看，国内生产总值等于第一、第二、第三产业的增加值之和。产业结构的特征不仅决定了国民经济的构成和国民经济增长的潜能，也决定了产业税负的特征。我国经济持续高增长中存在结构问题，据20012008年国民经济和社会发展情况，第二产业特别是工业贡献最大，第三产业重要性逐步加强。随着我国工业化发展，农林牧渔等第一产业比

5、重下降，增长贡献率不大且不断下降。从19912007年，第一产业占GDP比重从24.5下降到11.3，贡献率由7.1下降到3.6；工业和建筑业构成的第二产业占经济比重最大，贡献率最高；2007年，第二产业占GDP比重达48.63，贡献率达54.1；第三产业比重上升，贡献率越来越高；2007年，第三产业占GDP比重达40.1，贡献率达42.3。与此同时，各个产业的税收负担率（该产业提供的税收收入占该产业增加值比重）与产业结构的变化相适应，表现为现阶段我国产业税负不平衡。在经济发展的结构变化中，第一产业的比重下降，第二产业、第三产业的比重上升。据表2统计，20012006年第一产业、第二产业和第三

6、产业税收负担率平均为0.04、19.32和15.54，从三大产业之间的税负水平来看，则表现为第二产业税负最重，不仅高于第三产业，也明显高于第一产业。第二产业税收负担率近年稳定在20左右，而第三产业税收负担率则呈现出逐年上升1个百分点的趋势。工业是第二产业的最主要行业，按现行税制规定，除建筑安装业征收营业税外，全部工业都征收增值税。由于受各种经济条件制约，在相同的行业、经济业态基本相近的情况下，税收负担水平却呈现出不同的表现，但从全方位观察，2009年以前的生产型增值税税负在不同行业间的差距虽在缩小，但整体税负在上升，成为助推宏观税负上升的重要力量。工业制造业中特别是一些高税负制造行业，在销售环

7、节征收增值税，在生产环节征收高税率的消费税，如卷烟、石油产品的消费税在我国消费税中占据主体地位，烟草制造业占消费税的比重在60左右，石油加工业占消费税的比重在20左右，共同作用的结果是使行业的税负居高不下。如果从近年税收收入的数据简单比较来看，第二、三产业对税收的贡献率确实远高于第一产业；第二产业对税收的贡献率高于第三产业。但是不能就此认为第一产业、第三产业税负不重，事实上，将三大产业进行简单对比有失偏颇，因为我国第一产业、第三产业的税收负担并不比第二产业轻。（三）第一产业税负不轻2006年取消农业税后，第一产业对经济增长的贡献率、对税收的贡献率都较低，这是由于国家为了鼓励农业发展、减轻农民负

8、担而采取了低税政策，并且农业深加工产品少，综合利用水平低，产业链条短，附加值低，因而导致第一产业的比重近年来呈逐步下降的趋势。但不能就此认为农业对经济增长和税收收入的贡献率远远低于其他两个产业。考虑无税GDP的影响，我国农业税负是不轻的。在我国GDP中，农业产值有相当一部分为无税产值或低税产值，基本不提供税收，对弹性系数也产生一定影响。根据对部分农业大省的典型调查，无税产值、低税产值约占GDP的15左右，这使得农业实际税负比表面的数据要高1015。从政策效果和税收征收管理的角度来看，现行农业税收政策还存在很多问题，农业税负不轻，税收制度对农民收入存在相当程度的逆向调节。第一，涉农产品增值税存在

9、很多问题，农业生产者在销售自产农产品时，无法取得增值税专用发票，农业生产资料中的税负大部分由农民承担，免征农业税后，农民还承担着大量的间接税收负担。第二，涉农税收优惠制度没有全面覆盖农业所有领域。现行的优惠制度仅仅集中在种植业，而在林业、牧业、渔业和副业领域除了一些低税优惠以外，几乎没有实行免税优惠。第三，现行税收制度无法有效提升农业产业化水平。农业税收优惠仅局限于农产品生产环节，缺乏对收购、初级加工与深加工的税收优惠措施，对农民专业合作社组织尚无专门的税收优惠，在一定程度上抑制了农业产业化的发展。（四）第三产业税收负担较重表面上看，相对于第二产业，我国第三产业宏观税负偏低，但是第三产业和第一

10、、第二产业很大的不同点在于第三产业内部存在大量的非营利性部门，这些非营利性部门不以经济利益为运营目标、通过非市场或半市场方式向社会提供服务产品，因而其生产创造的大部分增加值是低税甚至无税的。这些非营利性部门主要集中在第三产业的第三、四层次，即为提高科学文化水平和居民素质服务的层次和为社会公共需要服务的层次，具体包括医疗卫生业、体育业、社会福利保障业、教育业、科学研究业、政府服务业等。由于大量低税产值、无税产值的存在，第三产业众多非营利性行业的税收负担水平必然大大低于第三产业营利性行业和第一、二产业，将营利性与非营利性行业税收负担笼而统之加以平均，必然大大低估第三产业的实际税收负担水平，得出第三

11、产业税负率远远低于第二产业的结论。事实上，第三产业中营利性行业税负率在三次产业中最高。我国营业税在一定程度上存在重复课税的问题，税负比增值税税负高，反映出制造业和服务业在税收负担上的不公平性。大部分服务业不实施增值税，仍然以服务业的全部产值为税基征收营业税，实质上是计划经济时代的工商税。2006年第二产业和第三产业平均税负率分别为20.64、18.46，剔除非营利性第三产业因素，营利性第三产业行业税负率要高于第二产业。支撑第三产业税负提高的行业主要是房地产业，是拉动第三产业税收负担水平提高的主要力量。房地产业属于第三产业的第二层次，从房地产流转环节与房地产保有环节可以观察我国房地产市场的税收负

12、担，20002006年我国房地产市场流转环节的税负水平在1116之间，2001年以来税负大致稳定在14左右（见表3）。考虑房地产保有环节的税收负担，房地产业税负率在税制改革以来提高最快，从1994年的6.24上升到2006年的15.39，共增加了9.14个百分点，远高于第三产业其他行业。二、税收负担对我国宏观经济、产业结构的影响结合上述分析，可以发现我国宏观税负结构性变化对经济增长的影响，下面考察产业税负因素对产业结构演变的影响、宏观税负的结构性变化对经济增长的影响。首先，我国产业的总体税负水平较高，制约了产业竞争能力和增长能力。从理论上讲，宏观税负与经济增长存在着反向的关系，过高税负不利于经

13、济的发展和增长，也不利于税收持续增长。即宏观税负与经济增长负相关，高税收负担是以牺牲经济增长为代价的，这几乎成了一个普遍的规律。但在我国一个矛盾的现象是，在宏观税负不断上升的境况下，我国的经济却持续增长，这是否说明我国的宏观税负还不重呢？笔者认为，不能仅仅因我国经济保持高速增长就说我国的宏观税负不重，因为经济增长是各种因素相互作用的结果，如消费、投资、进出口贸易、体制改革等等，有消极的因素也有积极的因素。同时，上述分析判断都是以宏观税负总体数据为参照的。我国宏观税负偏重情况下经济还保持着较快的增长速度，恰好说明在宏观税负因素之外还存在着许多其他促进经济增长的因素，经济增长是多种因素综合影响的一

14、个结果。例如，我国出口退税政策鼓励了满足外需的出口制造产业的发展。投资、消费、进出口贸易被视为拉动中国经济增长的“三驾马车”，近年支撑中国经济增长的主要因素为外需，进出口贸易对我国的经济增长有重要影响，净出口的增加直接对经济增长作出了贡献。应该注意到，国内宏观税负的高低对出口的影响是很小的，因为大部分的出口商品是要退税的，因此，即使是在国内宏观税负较高的情况下，出口也能以较快的速度发展，这就为进一步扩大净出口创造了条件。如果再把出口增加对国内消费和投资的刺激作用考虑进来，那么出口增加对我国经济增长的贡献将会更大。这也说明仅仅从宏观税负水平观察影响经济增长的因素是不够的，必须分析产业税负对经济增

15、长的影响，关注结构性的产业税负问题，研究结构性的税收政策运用空间。笔者在产业税负分析中发现，当前我国产业结构不尽合理的弊端主要在以下方面：产业结构改善缓慢，三大产业间的比例关系失衡，制造业技术水平和技术含量仍然较低，高消耗、高污染的资源和能源型产业生产能力偏大，第三产业所占比例偏低，新兴产业发展速度较慢，产业结构与社会经济可持续发展目标不甚一致，这些无疑与上述产业税负水平较高和结构的不平衡、不合理有较大关系，现行产业税负水平过高，与经济运行的现状不相适应，在一定程度上阻碍了经济的增长和经济结构的升级。其次，总体来看我国现行税制阻碍了产业结构的升级调整。我国产业税负不平衡的根本原因是由于现行税制

16、的不完善造成的。产业结构决定着税源结构和税负结构，反过来税源结构和税负结构又固化了产业结构。我国第二产业税负高，其中资源性、生产性行业税负高，这些行业技术含量较低，按照国家产业政策，应该是不受鼓励的，但政府出于财政需要，往往会在投资等方向中对这类行业有所偏重。高税负行业对我国经济增长的影响，致使政府将经济发展的重点放在第二产业上而忽视第一、第三产业，使得我国农业、服务业在世界各个主要经济体中相对比较落后。我国服务业占GDP比重不到40，美国是80以上、日本是65，连经济发达程度不如我国的印度服务业占GDP的比重也达50。近年我国资源流入最集中的地方是重工业、机械制造和房地产投资。经济增长主要靠

17、工业拉动，工业拉动GDP的52，第一、第三产业一直低于第二产业，采掘业、加工工业、原材料工业比例不合理。加工工业占比较大，很多进出口都是组装加工工业，一些上游工业如采掘业则没有相应的发展，造成煤电相应紧张。事实表明，我国工业竞争优势在相当程度上是依靠廉价生产要素取得的，这种竞争优势随着劳动力、土地和矿产等资源价格上涨和环境保护的加强而弱化，这种资本密集型重化工业发展模式背后是土地、人力、能源和环境相对价格的扭曲，是高税收负担、低增长成本的表现，陷入“高税负低成本高投入高增长高税负”的怪圈。重工业、机械制造和房地产的过度投资和发展积累了过量的生产能力，多处于产业链的下游，由于价格传导体系不完善及

18、市场竞争激烈，工业品出厂价格增长与基础原材料价格上升往往出现背离，直接影响企业经营效益，制约了产业的中长期发展空间，不利于税收增量的持续提高。一旦经济周期发生转向，庞大的生产能力立刻凸现严重过剩，加剧宏观经济向下调整。房地产业和制造业一样，作为能够产生较高税收的行业其发展较快，还与地方政府投资取向、发展冲动密切关联。在我国当前分税制体制和干部业绩考核机制下，地方政府争取投资，发展那些能够产生较高税收的产业是其必然选择，结果势必导致地方政府竞相扶持制造业、建筑业、房地产业等快速产生GDP和财政收入的产业，以至于出现地方产业结构过度“制造业化”、“重型化”与“房地产业化”，高消耗、高污染、低附加值

19、的产业比重偏高，第二、第三产业中其他行业发展不足，技术和知识密集的高附加值的产业比重偏低，地区产业结构出现日益趋同化和过度竞争等现象。三、调整我国税负水平和结构的政策建议以上分析表明当前我国经济和产业发展面临严重的总量和结构问题，要求政府通过结构性调整促进第一产业、第三产业的快速发展。结构性问题需要结构性调整办法加以解决，税收政策可以从中发挥重要的总量和结构性调节作用，通过调整我国宏观税负水平，完善产业税收政策，促进产业结构升级，加快产业结构调整，从根本上实现供求均衡和经济协调发展。（一）降低三大产业的宏观税负水平从科学发展的角度和积极财政政策的要求看，我国宏观税负不能适应经济发展的要求，因此

20、，首当其冲应降低所有产业的宏观税负水平，并在此基础上推进落实结构性减税政策，促进产业税负水平与税负结构合理化。结构性减税意在从量上削减税负水平，主要是从优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的要求着手，其落脚点是减轻企业和个人的税收负担，特别是减轻其增值税和所得税负担。一是建立低税负的增值税制，从根本上减轻企业的税负。适当降低增值税税率23个百分点，将增值税基本税率下调至14左右，对普通药品、婴幼儿食品和用品、低档服装等基本生活消费品免征或减征增值税，对大众性消费的商品、服务项目予以免税或实行5的低税率，降低增值税小规模纳税人的征收率到2左右，促进第三产业的发展；在2009年全国范围内

21、增值税由生产型向消费型转型改革的基础上，考虑进一步扩展增值税范围，将增值税扩大到包括生产、制造、批发零售、劳务提供、交通运输等经济活动范围，可先将与生产联系密切的交通运输业、建筑安装业纳入增值税征收范围，平衡服务业与制造业税负，并进而落实增值税转型，消除重复征税现象，将进项税额抵扣范围扩大到房地产类固定资产，实现出口完全退税，调动企业更新设备和采用新技术的积极性；比照个人所得税工资薪金所得的综合费用扣除标准，提高增值税和营业税的起征点。二是从需求方面突出消费税对产业发展的导向作用。减少属于生活必需品和生产资料的税目，降低税率，以减轻企业生产的税收负担；扩大消费税征税范围，提高烟酒等高档消费品、

22、奢侈品的消费税税率，促进合理消费结构的形成，进一步增强消费税调控能力。三是降低企业所得税税负。长期看企业所得税税率应降低到20左右，中小微利企业所得税税率降低到15。（二）调整完善产业税收政策以落实国务院制定的十大产业振兴规划为契机，制定科学的促进产业结构升级的税收政策。对第一产业，实行轻税和涵养政策，利用税收政策促进农业产业化的发展。一是要合理简并税制，对目前大量的涉农税收优惠政策进行归并简化，使之系统化，更易于操作。二是实行税收返补。改变当前的涉农增值税管理方法，将农民购买的农用生产资料（农药、农膜、化肥和农机等）中包含的增值税退还给农民；对农民难以受益的优惠政策可以取消，改为财政直接补助

23、形式。三是应该将税收优惠制度尽快扩展至包括种植业，林业、牧业、渔业和副业的农业所有领域；降低农业产业化龙头企业的认定标准，将税收优惠覆盖至一部分中小农业产业化企业；对农民专业合作社合作销售、运输、贮藏等收入和所得免征增值税、营业税、企业所得税及相关地方税。对第二产业，制定鼓励企业自主开发高新技术的税收政策，加大对传统产业中高技术化行业的税收优惠力度；完善可持续的产业税收政策，扩大资源税征收范围、改进计税依据，对非再生性、非替代性、稀缺性的资源课以重税，增加资源和能源行业的经济成本，使资源和能源行业在整体产业结构中比重下降。通过积极发展第三产业的税收优惠政策，培育新的经济增长点。对新型服务业实施

24、减免所得税、提高营业税起征点等优惠措施；在促进传统服务业升级的同时，降低税收发票的最低营业额、注册资本、资质要求等进入门槛，特别对微利服务项目落实税收减免政策，提供较为宽松的税收和经营环境。（三）加快税制改革步伐产业税收政策调整不仅着眼于短期效应，调节短期的供给与需求关系，还应兼顾长期发展问题，推进二元经济结构转换和经济体制转轨的进程，将产业税收政策的能量释放到有利于结构调整的方向上来。除了在各具体税种改革中突出产业政策导向，根本出路是改革当前税收制度，通过加快税制改革步伐来完善产业政策和税收政策，在调控产业结构中注重税种调控和税制改革的整体设计与统筹协调，实现公平和效率相统一的最优税制，推动

25、经济发展方式的转变和产业结构的升级。注释： 河南省国税局税收负担课题组：我国税收负担研究，中国税务学会：“税收负担与相关税收政策问题研究”论文集，2007年8月。 庞凤喜、唐明：我国房地产市场税负分析与调整思考，财产税理论与制度国际研讨会论文集，中国财政经济出版社2006年版。【参考文献】1安体富：当前世界减税趋势与中国税收政策取向，经济研究2002年第3期。2高培勇：如何看待当前中国的税负水平，中国税务2007年第3期。3庞凤喜：论我国宏观税负的形成机理，中南财经政法大学学报2002年第5期。4李波：我国宏观税负水平的测度与评判，税务研究2007年第12期。5国家税务总局计划统计司：我国宏观税负分析，国家税务总局网站，.