“两型社会”与湖北核能开发利用的法律问题.doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流“两型社会”与湖北核能开发利用的法律问题.精品文档.法学评论(双月刊) 2009年第2期(总第154期)“两型社会”与湖北核能开发利用的法律问题*杨泽伟*目前中国核能开发利用的法律体系,主要包括法律、行政法规、部门规章以及中国参加的有关国际条约。核能开发利用的放射性污染防治制度涉及核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治以及放射性废物管理等内容。2007年6月,中国应对气候变化国家方案把核能作为国家能源战略的重要组成部分,将积极推进核电建设,逐步提高核电在中国一次能源供应总量中的比重,加快经济发达、电力负荷集中的沿海地区的核电建设,

2、并提高核电产业的整体能力。2007年12月,国务院正式批准了国家核电发展专题规划(2005-2020年),这标志着中国核电发展进入了新的阶段。按照该规划规定的发展目标,到2020年,核电运行装机容量争取达到4000万千瓦,并有1800万千瓦在建项目结转到2020年以后续建。核电占全部电力装机容量的比重从现在的不到2%提高到4%,核电年发电量达到26002800亿千瓦时。二、中国核能开发利用的法律体系目前中国核能开发利用的法律体系,主要包括以下法律、行政法规、部门规章以及中国参加的有关国际条约。(一)法律由于中国现今还没有颁布原子能法,因此, 2003年6月颁布的中华人民共和国放射性污染防治法(

3、以下简称放射性污染防治法)是当今核能开发、利用方面的基本法。放射性污染防治法自2003年10月开始施行。它分为八章,总共63条。该法对由核能开发利用所引发的放射性污染的防治,规定了“预防为主、防治结合、严格管理和安全第一”的原则。(二)行政法规（与核安全有关的是，监管条例，核事故应急管理条例，放射性与射线装置安全核保护条例中国核能开发利用的行政法规主要包括: 1986年10月中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例、1993年8月核电厂核事故应急管理条例、2005年12月中华人民共和国放射性同位素与射线装置安全和保护条例、1997年9月中华人民共和国核出口管制条例1987年6月中华人民共和国核

4、材料管制条例、1998年6月中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例等。(三)部门规章中国核能开发利用的部门规章主要有: 1991年核电厂设计安全规定、1991年核电厂厂址选择安全规定、1991年核电厂运行安全规定、1991年核电厂放射性废物管理安全规定、1993年民用核燃料循环设施安全规定、1993年民用核承压设备安全监督管理规定、1995年核设施的安全监督、1995年研究堆运行安全规定和1995年研究堆营运单位报告制度1990年核材料管制条例实施细则、等。(四)国际条约中国参加的有关国际条约主要有: 1984年国际原子能机构规约、1987年及早通报核事故公约、1987年核事故或辐射紧急

5、情况援助公约、1989年核材料实物保护公约、1992年不扩散核武器条约和1996年核安全公约等。三、核能开发利用的放射性污染防治制度放射性污染防治法对在核能开发利用过程中如何防治放射性污染作了明确的规定。它涉及核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治以及放射性废物管理等内容。具体而言,它主要包括以下制度:(一)许可证制度许可证制度是一种比登记制度更为严格的制度,是指任何单位和个人,凡是从事可能造成放射性污染活动的,都必须按照国家有关规定事先办理审批手续。1.核设施许可证制度。放射性污染防治法第18条规定,核设施选址,应当进行科学论证,并按照国家有关规定办理审批手续;第19条指出,核设

6、施营运单位在进行核设施建造、装料、运行、退役等活动前,必须按照国务院有关核设施安全监督管理的规定,申请领取核设施建造、运行许可证和办理装料、退役等审批手续;核设施营运单位领取有关许可证或者批准文件后,方可进行相应的建造、装料、运行、退役等活动。2.核技术利用许可证制度。按照放射性污染防治法第28条的规定,生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位,应当按照国务院有关放射性同位素与射线装置放射防护的规定申请领取许可证,办理登记手续;转让、进口放射性同位素和射线装置的单位以及装备有放射性同位素的仪表的单位,应当按照国务院有关放射性同位素与射线装置放射防护的规定办理有关手续。3.放射性固体废物贮存

7、、处置许可证制度。放射性污染防治法第46条明确指出,设立专门从事放射性固体废物贮存、处置的单位,必须经国务院环境保护行政主管部门审查批准,取得许可证;禁止未经许可或者不按照许可的有关规定从事贮存和处置放射性固体废物的活动;禁止将放射性固体废物提供或者委托给无许可证的单位贮存和处置。(二)环境影响评估制度环境影响评估是指“评价者在全面考虑环境影响受体的敏感性的前提下,依据一定的原则或评价基准,运用评价方法对规划环境影响预测结果,即对评价因子的显著性程度进行定性或定量的结论性描述。能源规划环境影响评价的内容包括规划对自然环境与资源影响的评价;规划引发的结构性污染变化趋势,污染物总量平衡分析及其与环

8、境容量的兼容性;规划的合理性分析,包括社会、经济、环境变化趋势与生态承载力的兼容性分析;规划的累积影响分析与评价。”11例如,放射性污染防治法第20条规定,核设施营运单位应当在申请领取核设施建造、运行许可证和办理退役审批手续前编制环境影响报告书,报国务院环境保护行政主管部门审查批准,未经批准,有关部门不得颁发许可证和办理批准文件;第29条还进一步指出,生产、销售、使用放射性同位素和加速器、中子发生器以及含放射源的射线装置的单位,应当在申请领取许可证前编制环境影响评价文件,报省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门审查批准,未经批准,有关部门不得颁发许可证。(三)“三同时”制度“三同时”制

9、度是指与核设施相配套的放射性污染防治设施或者新建、改建、扩建放射工作场所的放射防护设施,必须与主体工程“同时设计”、“同时施工”、“同时投入使用”。例如,放射性污染防治法第21条规定,与核设施相配套的放射性污染防治设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用;放射性污染防治设施应当与主体工程同时验收,验收合格的,主体工程方可投入生产或者使用。又如,放射性污染防治法第30条还规定,新建、改建、扩建放射工作场所的放射防护设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用;放射防护设施应当与主体工程同时验收,验收合格的,主体工程方可投入生产或者使用。(四)保卫与监督制度保卫与监督制度是指核

10、设施运行单位或生产、销售、使用、贮存放射源的单位,必须建立健全的安全保卫制度;同时国家要建立放射性污染检测制度,有关的行政主管部门要对放射性污染防治实施监督管理。例如,放射性污染防治法第25条规定,核设施营运单位应当建立健全安全保卫制度,加强安全保卫工作,并接受公安部门的监督指导;第33条规定,生产、销售、使用、贮存放射源的单位,应当建立健全安全保卫制度,指定专人负责,落实安全责任制。又如,放射性污染防治法第二章第9-17条专门规定了放射性污染防治的监督管理制度。(五)应急制度应急制度是指核设施运行单位或生产、销售、使用、贮存放射源的单位,必须建立健全的核事故应急制度,制定应急计划,做好应急准

11、备。例如,放射性污染防治法第25条规定,核设施营运单位应当按照核设施的规模和性质制定核事故场内应急计划,做好应急准备;出现核事故应急状态时,核设施营运单位必须立即采取有效的应急措施控制事故,并向核设施主管部门和环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门报告;第26条规定,国家建立健全核事故应急制度。核设施主管部门、环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门,在本级人民政府的组织领导下,按照各自的职责依法做好核事故应急工作,中国人民解放军和中国人民武装警察部队按照国务院、中央军事委员会的有关规定在核事故应急中实施有效的支援。此外,放射性污染防治法第33条还进一

12、步强调,生产、销售、使用、贮存放射源的单位,应当建立健全安全保卫制度,指定专人负责,落实安全责任制,制定必要的事故应急措施;发生放射源丢失、被盗和放射性污染事故时,有关单位和个人必须立即采取应急措施,并向公安部门、卫生行政部门和环境保护行政主管部门报告;公安部门、卫生行政部门和环境保护行政主管部门接到放射源丢失、被盗和放射性污染事故报告后,应当报告本级人民政府,并按照各自的职责立即组织采取有效措施,防止放射性污染蔓延,减少事故损失;当地人民政府应当及时将有关情况告知公众,并做好事故的调查、处理工作。(三)核能开发利用中的损害赔偿问题关于核能开发利用中的损害赔偿问题,放射性污染防治法的规定并不明

13、确、具体。结合相关国际公约的规定13和有关国家的立法和司法实践,我们可以确立核能开发利用中的损害赔偿的一般原则。141.损害赔偿责任的法律基础。由于核电站等核设施、核产品的生产具有高度的危险性,按照国际上的通行作法,对因核电站等核设施、核产品造成损害的赔偿责任,各国一般采用“无过失责任”原则、15或“绝对责任”(Absolute Liability)原则、“客观责任”(Objective Liability)原则,即责任来自与过失无关的风险(Liabilityresults from the risk irrespective of fault)。2.损害的范围及其认定。核损害(Nuclear

14、Damage or Injury)是指由于来自、产生于一个核装置或运往一个核装置的核材料中的,或属于上述核材料的核燃料或放射性产品或废料的放射性性能,或放射性性能同具有毒性、爆炸性或其他危险性性能的混合而引起或造成的下列损害和损失: (1)生命丧失或人身伤害; (2)财产的损失或损害; (3)由上所述损失或损害引起的且在上述损失中未包括的经济损失; (4)受损坏环境(轻微者除外)的恢复措施费; (5)由于环境的明显损坏所引起的收入损失; (6)为防止核事故进一步蔓延或加重而采取的预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失或损害; (7)环境损坏所造成的损失以外的任何其他经济损失,只要此类损失为

15、主管法院一般民事责任法所认可。163.损害赔偿的标准问题。按照不少国家的实践以及核能方面第三方当事者责任公约和关于核损害的民事责任的维也纳公约的规定,因核电站等核设施发生事故造成的核损害的赔偿责任,应由核设施的经营者承担,而不是由核设备、核产品的提供者承担;并且上述两公约对责任人的赔偿责任还规定了最高限额。关于损害赔偿的标准问题,美国反对民事赔偿限额,而欧洲国家则主张民事赔偿限额。17不过,从公平的角度看,中国关于核损害赔偿制度一方面应坚持无过失责任原则,另一方面应采用民事赔偿限额标准,实现核设施的经营者、保险公司和国家三方共同完成对受害人的赔偿。18同时,我国政府最好能建立相应的核损害处理机

16、制。五、中国核能法律制度的完善(一)中国核能法律制度的缺陷目前中国核能法律制度主要存在以下问题:1.缺乏核能开发利用的基本法核能法。虽然中国核工业已有50多年的历史,至今已建立起一套具备一定规模的、较为完整的、军民结合的核工业体系,但遗憾的是现在还没有一部与之相适应的能从全局、整体和宏观上对核能的开发和利用进行全面调整的基本法。这与核能的特殊性、中国的核大国地位以及所承担的相关国际责任,是不相称的。况且,世界上大多数核发达国家都有核能基本法。2.立法体系以行政法规和部门规章为主,规范效力低。虽然2003年颁布的放射性污染防治法是作为核能方面的基本法支撑着整个核能开发利用的法律体系,但是该法本身

17、也主要是从管理层面规范核能开发利用关系的。同时,从法律形式上看,现行的核能开发利用的法律体系主要是由大量的行政法规和部门规章构成的,规范效力低,况且有的已经过时,因而已经无法适应新的核能开发利用的要求。3.具体制度不健全。例如,针对核能开发利用过程中可能出现的对人身、财产和环境造成损害的赔偿问题,我国法律还没有明确规范,尤其是缺乏对民用核设施的商业保险行为的明确法律规范。又如,随着我国核事业的发展以及核技术应用的日益广泛,放射性物质运输的需求也在不断扩大;而对于放射性物质的运输活动,我国也缺乏相关的法律规制。(二)中国核能法律制度的完善措施鉴于中国核能法律制度的上述缺陷,我们可以在如下方面加强

18、工作:1.制定核能法。早在20世纪80年代,中国就开始了核能法的立法工作。然而,由于管理体制的改革等原因,核能法的立法进程十分缓慢。随着近年来中国核能开发利用的迅速发展,中国目前最为欠缺、最为紧迫需要制定的是这方面的基本法核能法。因此,结合中国核能开发利用的现实情况,并借鉴其他核发达国家的立法实践,中国的核能法应当涵盖以下内容:立法宗旨,适用范围,发展与国际合作原则,铀矿资源的保障与勘查、采冶管理,核材料管制,核设施管理,核技术应用管理,核安全,核事故应急准备与响应,放射性物质的运输,放射性废物管理,核进出口,法律责任等。2.制定和修改中国核能开发利用法律体系中的行政法规。具体而言,中国在下一阶段应着重制定或修改以下行政法规和部门规章:制定放射性物质运输管理条例、19核损害赔偿条例、20放射性废物管理条例、21乏燃料管理条例和放射性矿产资源勘查与采冶管理条例,修改核电厂核事故应急管理条例、22民用核设施安全监督管理条例、核材料管制条例、核出口管制条例、核两用品及相关技术出口管制条例和核进出口及对外合作保障监督管理规定等