行政职能5.pptx

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1、第三章第三章 行政职能行政职能一、一、行政职能的概念和特点行政职能的概念和特点 二、西方国家行政职能的演进二、西方国家行政职能的演进三、现代政府行政职能的构成三、现代政府行政职能的构成四、中国政府行政职能的转变四、中国政府行政职能的转变一、行政职能的概念和特点一、行政职能的概念和特点 1 1、行政职能的概念、行政职能的概念 行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利

2、益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。 简单说，行政职能是指行政机关在管理活动中的简单说，行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用。基本职责和功能作用。2 2、行政职能的特点、行政职能的特点 （1 1）政府职能普遍性的特点。）政府职能普

3、遍性的特点。 （2 2）政府职能的强制性特点。）政府职能的强制性特点。 （3 3）政府职能的系统性特点。）政府职能的系统性特点。 （4 4）政府职能的不可替代性的特点。）政府职能的不可替代性的特点。 （5 5）政府职能的服务性特点。）政府职能的服务性特点。 二、西方国家行政职能的演进二、西方国家行政职能的演进（一）演进过程（一）演进过程 前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是政治统治职能的极端强化；另方面是社会方面是社会管理职能的相对微弱。管理职能的相对微弱。 政府职能问题引起人们的广泛关注，以及此后展

4、政府职能问题引起人们的广泛关注，以及此后展开的持久不断的争论是在开的持久不断的争论是在1818世纪后期，也就是西方工世纪后期，也就是西方工业化进程起步以后。对于政府职能的纷争主要集中于业化进程起步以后。对于政府职能的纷争主要集中于政府与经济生活的关系，诸种见解和争论以至于持续政府与经济生活的关系，诸种见解和争论以至于持续到今天。西方学者关于政府职能的界定和论述大体可到今天。西方学者关于政府职能的界定和论述大体可分为分为“守夜人守夜人”的政府职能论、干预主义的政府职能的政府职能论、干预主义的政府职能论、以及有选择地干预论、以及有选择地干预“市场失败市场失败”等三种理论。等三种理论。 1 1、“守

5、夜人守夜人”的政府职能论的政府职能论 “ “守夜人守夜人”的政府职能论是西方国家处于自由的政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。的自由主义政府观。 亚当亚当斯密于斯密于17761776年在他发表的年在他发表的国富论国富论中，中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。斯密把政第一个从经济的角度界定了政府的职责。斯密把政府的主要职能归为三项：（府的主要职能归为三项：（1 1）保护国家安全，使其）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（不受外来侵犯；（2 2）保护社会上的个人安全，使其）保护社会上的个人安全，使其

6、不受他人的侵害和压迫；（不受他人的侵害和压迫；（3 3）建设和维护某些私人）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。无力办或不愿办的公共事业和公共设施。 2 2、干预主义的政府职能论、干预主义的政府职能论 干预主义的政府职能论登台亮相，其思想干预主义的政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。凯恩斯在他代表当首推凯恩斯。凯恩斯在他19361936年出版的年出版的就业、利息和货币通论就业、利息和货币通论一书中提出，要全一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经序的消极保护者，而且还应该是

7、社会秩序和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。地利用政府的财政职能影响经济的发展。 政府干预主义由于其在实践中的成功而在理政府干预主义由于其在实践中的成功而在理论上长期占据主导地位，进入论上长期占据主导地位，进入2020世纪世纪8080年代后更年代后更趋完善。趋完善。19851985年，萨缪尔森对政府干预主义作了年，萨缪尔森对政府干预主义作了完整阐述，指出政府在克服市场失效方面要承担完整阐述，指出政府在克服市场失效方面要承担的三个具体职能，即效率、公平和稳定。的三个具体职能，即效率、公平和稳定。 具体讲：（具体讲

8、：（1 1）政府要承担克服因市场失灵而）政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率的职能。（导致生产或消费的无效率的职能。（2 2）政府要承）政府要承担使收入平等的职能。（担使收入平等的职能。（3 3）政府有增加经济稳定）政府有增加经济稳定的宏观职能。的宏观职能。 3 3、有选择地干预、有选择地干预“市场失败市场失败”的政府职能论的政府职能论有选择地干预有选择地干预“市场失败市场失败”的政府职能论以科斯的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。 有选择地干预有选择地干预“市场失败市场失败”的政府职能论将政府的政府职能论将政府

9、干预经济限制在市场长久失败的范围内，其主要观点干预经济限制在市场长久失败的范围内，其主要观点是：（是：（1 1）市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既）市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行；（现为对经济干预不足而使市场不能有效运行；（2 2）政）政府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失败；（性失败；（3 3）政府要利用市场去干预经济。）政府要利用市场去干预经济。 （二）演进中关于政府职能的几个争论（自学）（

10、二）演进中关于政府职能的几个争论（自学） 1 1、国家与社会（政治职能）、国家与社会（政治职能） 2 2、政府与市场（经济职能）、政府与市场（经济职能） 3 3、公平与效率（社会职能）、公平与效率（社会职能）三、现代政府行政职能的构成三、现代政府行政职能的构成 在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同领域，以此会职能进一步分化为相对独立的不同领域，以此为基础，政府的基本职能可概括为政治职能、经为基础，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。济职能、文化职能和一般社会职能。 （一）政治职能（一）政治职能

11、 1 1、保护产权。、保护产权。 2 2、制定公共政策。、制定公共政策。 3 3、调节各种利益关系。、调节各种利益关系。 （二）经济职能（二）经济职能 1 1、微观经济职能、微观经济职能 政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面：消极作用，主要的职责有以下几方面： （1 1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。则安排。 （2 2）价格管制）价格管制 （3 3）维护公平的竞争秩序。）维护公平的竞争秩序。 （4 4）质量管制。）质量管制。 2 2、宏观经济职能、宏观经济职能

12、 （1 1）财政政策。）财政政策。 财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观经济，使政府的经济目标得以实现的经济政调控宏观经济，使政府的经济目标得以实现的经济政策。财政政策包括两大基本部分：税收和政府开支。策。财政政策包括两大基本部分：税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支点是累进税制度和社会保财政政策发挥作用的基本支点是累进税制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一道屏障。道屏障。 （2 2）货币政策。）货币政策。 货币政策发挥作用的主要政策工具有：法定准备货币政策发挥作用的

13、主要政策工具有：法定准备金；贴现率；公开市场业务。金；贴现率；公开市场业务。 （3 3）产业政策。）产业政策。 （4 4）提供经济基础设施。经济基础设施指的主）提供经济基础设施。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。件。 （三）文化职能。（三）文化职能。 （四）社会职能。（四）社会职能。 1 1、提供社会保障。、提供社会保障。 2 2、人口政策。、人口政策。 3 3、保护自然环境。、保护自然环境。 案例：打造西部最佳案例：打造西部最佳“软环境软

14、环境”重庆市转变重庆市转变政府职能纪实政府职能纪实过去：错位、越位和缺位过去：错位、越位和缺位重庆直辖之后，百业待兴，但行政管理体制与直辖重庆直辖之后，百业待兴，但行政管理体制与直辖市的要求、与市场经济的发展不相适应。市的要求、与市场经济的发展不相适应。“管理就是审管理就是审批、权力就是收费批、权力就是收费”的观念没有消除，一些吃、拿、卡、的观念没有消除，一些吃、拿、卡、要的现象仍然存在。不少兴致勃勃的投资者感叹：重庆要的现象仍然存在。不少兴致勃勃的投资者感叹：重庆手续多、收费多、罚款多、软环境差。手续多、收费多、罚款多、软环境差。某地为了建一座大桥，盖了某地为了建一座大桥，盖了2020多个章

15、，跑断腿，磨破嘴，多个章，跑断腿，磨破嘴，东找人，西找门，结果还是拖了一年多才办成。过去，重庆东找人，西找门，结果还是拖了一年多才办成。过去，重庆光市级部门设置的各种行政审批项目就有光市级部门设置的各种行政审批项目就有12001200多项，在基本多项，在基本建设领域内有建设领域内有117117个审批环节。有一次，市长包叙定看见一个审批环节。有一次，市长包叙定看见一辆中巴车严重超载，立即指示查处，但有关部门只罚款辆中巴车严重超载，立即指示查处，但有关部门只罚款200200元了事。这种元了事。这种“以罚代法以罚代法”的结果使重庆市主城区仅的结果使重庆市主城区仅19971997年年一年的罚款就达一年

16、的罚款就达11201120万次，平均每万次，平均每1010个城区居民中就有个城区居民中就有1 1个个被罚过款，一年的罚款收入达被罚过款，一年的罚款收入达1010多亿元。多亿元。一方面市政府职能一方面市政府职能“越位越位”和和“错位错位”，管了许多不该，管了许多不该管的事，另一方面又是政府职能管的事，另一方面又是政府职能“缺位缺位”，该管的事没管好。，该管的事没管好。朝天门码头、火车站等窗口地区和行业，环境脏、市场乱、朝天门码头、火车站等窗口地区和行业，环境脏、市场乱、治安秩序混乱等问题得不到有效解决，严重影响了重庆对外治安秩序混乱等问题得不到有效解决，严重影响了重庆对外形象和市民的生活。形象和

17、市民的生活。重新定位：有所为有所不为重新定位：有所为有所不为中央实施西部大开发战略后，重庆开始了政府职能的中央实施西部大开发战略后，重庆开始了政府职能的转换：在市场经济体制下，把市场能做的事转换：在市场经济体制下，把市场能做的事“让位让位”给市给市场去做，政府退出不该管、也管不好的领域，从场去做，政府退出不该管、也管不好的领域，从“大包大大包大揽揽”转变到经济调节、社会管理、公共服务上，在转变到经济调节、社会管理、公共服务上，在“缺位缺位”的地方的地方“补位补位”。行政审批曾是计划经济体制下政府管理职能的最集中行政审批曾是计划经济体制下政府管理职能的最集中体现，减少行政审批就是放权、舍利，是体

18、现，减少行政审批就是放权、舍利，是“自我革命自我革命”式式的痛苦过程。在重庆刚开始清理行政审批项目时，有一半的痛苦过程。在重庆刚开始清理行政审批项目时，有一半部门提出最多只有部门提出最多只有1-21-2项可砍，还有不少部门认为一项都不项可砍，还有不少部门认为一项都不能砍。有些部门领导甚至为此拍桌子、吵架。能砍。有些部门领导甚至为此拍桌子、吵架。 但市政府从重庆发展考虑，一举取消了个区县和市政但市政府从重庆发展考虑，一举取消了个区县和市政府各部门自行设置行政审批项目的权力，砍掉了府各部门自行设置行政审批项目的权力，砍掉了110110项不该项不该由政府当由政府当“裁判裁判”的行政审批项目。接着，重

19、庆市又一鼓的行政审批项目。接着，重庆市又一鼓作气，取消了一批行政事业性收费，占收费项目总量的作气，取消了一批行政事业性收费，占收费项目总量的40%40%左右，并向社会公开所有行政事业性收费项目，确保政府左右，并向社会公开所有行政事业性收费项目，确保政府运作的透明化。运作的透明化。重庆市政府从重庆市政府从“错位错位”和和“越位越位”的领域退出，并没的领域退出，并没有削弱管理能力。政府从原本繁杂的事务中抽出身来，在有削弱管理能力。政府从原本繁杂的事务中抽出身来，在群众普遍关心的热点、难点问题上下功夫，如整顿了朝天群众普遍关心的热点、难点问题上下功夫，如整顿了朝天门和火车站附近的秩序等。取得了显着成

20、效。门和火车站附近的秩序等。取得了显着成效。如今：改革继续深化如今：改革继续深化 虽然重庆去年因取消虽然重庆去年因取消249249项行政事业性收费减少收入项行政事业性收费减少收入5 5亿亿元，但良好的政务环境却激发了市场活力，为重庆带来了巨元，但良好的政务环境却激发了市场活力，为重庆带来了巨大的经济效益。今年上半年，大的经济效益。今年上半年，GDPGDP增长增长9.1%9.1%，高于全国平均，高于全国平均水平水平1.21.2个百分点；个百分点；1-51-5月份，新批外资投资项目月份，新批外资投资项目7777个，到位个，到位外资额外资额66516651万元，比去年同期增长万元，比去年同期增长62

21、%62%。 政府职能的转变也改变了机关工作作风。如今，随意走政府职能的转变也改变了机关工作作风。如今，随意走进一个政府部门，公开的办事指南让人对办事程序、办理部进一个政府部门，公开的办事指南让人对办事程序、办理部门一目了然。计委、建委、工商局等部门还推行了门一目了然。计委、建委、工商局等部门还推行了“限时办限时办理制度理制度”，不仅使机关的工作面貌焕然一新，而且大大提高，不仅使机关的工作面貌焕然一新，而且大大提高了工作效率。了工作效率。 从今年从今年9 9月起，重庆又拉开了旨在转变职能，改进作月起，重庆又拉开了旨在转变职能，改进作风的风的“发展环境整治行动发展环境整治行动”，继续取消一批行政审

22、批项目，继续取消一批行政审批项目，破除行政垄断，规范一批政务管理行为，抓好一批窗口地破除行政垄断，规范一批政务管理行为，抓好一批窗口地区和行业整治，公开评价一批市政府部门，重点整治一批区和行业整治，公开评价一批市政府部门，重点整治一批旅游景点环境，严厉打击制假贩假行为，整治一批扰乱社旅游景点环境，严厉打击制假贩假行为，整治一批扰乱社会生产生活秩序的突出问题。通过这些努力，逐步建立适会生产生活秩序的突出问题。通过这些努力，逐步建立适应市场经济的政务运行机制，努力把重庆建设成为我国西应市场经济的政务运行机制，努力把重庆建设成为我国西部发展环境最好的地区。部发展环境最好的地区。 思考题：思考题： 1

23、 1、市场经济条件下我国地方政府的职能发生了、市场经济条件下我国地方政府的职能发生了哪些变化？哪些变化？ 2 2、重庆市政府在职能转变方面作了哪些工作？、重庆市政府在职能转变方面作了哪些工作？这些做法产生了什么效果？请结合重庆市政府改革这些做法产生了什么效果？请结合重庆市政府改革的经验，谈谈在经济转型中山西政府应如何促进当的经验，谈谈在经济转型中山西政府应如何促进当地经济与社会的发展？地经济与社会的发展？四、中国政府行政职能的转变四、中国政府行政职能的转变（一）政府职能转变的涵义（一）政府职能转变的涵义政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变化。

24、所谓职能结构指政府职能的构成及各类职能在政府化。所谓职能结构指政府职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。职能总体中所占的比重和相对地位。 政府职能转变意味着：政府职能转变意味着： 其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。个职能转向另一个职能。 其二，在政府职能结构的重心位移的同时，政府职其二，在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动。能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动。 其三，政府职能重心变化必然会引起职能行使方式其三，政府职能重心变化必然会引起职能行使方式的变

25、化。的变化。 （二）中国政府职能转变的必然性（二）中国政府职能转变的必然性 经济体制改革这意味着政府职能实现从政治经济体制改革这意味着政府职能实现从政治职能为重心转向以经济职能为重心的第一重转变职能为重心转向以经济职能为重心的第一重转变 由此促动了第二重意义上的政府职能转变，由此促动了第二重意义上的政府职能转变，即政府的经济职能从计划经济取向向市场经济取即政府的经济职能从计划经济取向向市场经济取向转变。向转变。 （三）中国政府职能转变的内容（三）中国政府职能转变的内容 1 1、政府职能重心转变、政府职能重心转变 政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理

26、职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。 中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的：（轴心展开和确立的：（1 1）政府作为公共产品的提供者，）政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。（展营造必不可少的良好的硬环境。（2 2）作为制度的供给）作为制度的供给者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。

27、（府效率在内的软环境。（3 3）作为宏观经济的调控者，政）作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。济平稳、协调地发展。 2 2、政府职能方式转变、政府职能方式转变 与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、方法上也发生了转变，这就是从旧体制下的直接方法上也发生了转变，这就是从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企管理、微观管理转向间接管理、宏

28、观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。为主，并辅之以行政手段。 3 3、政府职能关系转变、政府职能关系转变 职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管理主体的职责权限的划分问题，涉及到职责、权限、结构理主体的职责权限的划分问题，涉及到职责、权限、结构等。等。 政府职能关系转变的要求是：清理职能、调整结构；政府职能关系转变的要求是：清理职能、调整结构；下放权力，理顺关系；微观放开

29、搞活，宏观调控服务。下放权力，理顺关系；微观放开搞活，宏观调控服务。 （1 1）要理顺中央和地方、上级与下级的关系，其基本）要理顺中央和地方、上级与下级的关系，其基本的方向是权力下放。的方向是权力下放。 （2 2）理顺政企关系，这是政府职能转变的核心问题）理顺政企关系，这是政府职能转变的核心问题 （3 3）理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府）理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。职能体系。 （四）政府职能转变的制约因素（四）政府职能转变的制约因素 1 1、政府职能转变与市场经济的发展相互促动。、政府职能转变与市场经济的发展相互促动。 2 2、政府职能转变要受观念、利益和旧

30、的行为方、政府职能转变要受观念、利益和旧的行为方式的制约。式的制约。（五）现阶段中国政府职能存在的问题（五）现阶段中国政府职能存在的问题 1 1、政府职能的越位、政府职能的越位 （1 1）政府过多参与私人产品的生产和提供。）政府过多参与私人产品的生产和提供。 （2 2）政企不分，政资不分：）政企不分，政资不分： 首先，政府参与了首先，政府参与了许多盈利性投资项目。许多盈利性投资项目。 其次，政府按行业设置主管其次，政府按行业设置主管部门，这些主管部门既无项目又无资金，凭借权力以部门，这些主管部门既无项目又无资金，凭借权力以各种方式向企业收费。各种方式向企业收费。 第三，政资不分，企业经营第三，

31、政资不分，企业经营和产权交易都按政府意志决定。和产权交易都按政府意志决定。 2 2、政府职能的缺位、政府职能的缺位 （1 1）政府提供公共产品的缺位。表现在：首先是）政府提供公共产品的缺位。表现在：首先是政府对义务教育投入不足。其次，公共基础设施建设滞政府对义务教育投入不足。其次，公共基础设施建设滞后。第三，法律法规体系不健全。第四，政府对自然资后。第三，法律法规体系不健全。第四，政府对自然资源和环境保护不够。源和环境保护不够。 （2 2）宏观经济调控的政府缺位。表现在：首先，）宏观经济调控的政府缺位。表现在：首先，财政支出的结构不合理。第二，货币政策的调控能力较财政支出的结构不合理。第二，货

32、币政策的调控能力较弱，缺乏与财政政策的协调配合。另外，税收政策、国弱，缺乏与财政政策的协调配合。另外，税收政策、国债政策也都受到各种因素的制约，难以充分发挥作用。债政策也都受到各种因素的制约，难以充分发挥作用。 （3 3）健全社会保障的政府缺位。表现在：第一，）健全社会保障的政府缺位。表现在：第一，社会保障没有覆盖全社会。第二，社会保险制度不完善。社会保障没有覆盖全社会。第二，社会保险制度不完善。第三，社会救济资金不足。第四，社会保障基金运作效第三，社会救济资金不足。第四，社会保障基金运作效益不佳。益不佳。 3 3、政府机构间职能交错、政府机构间职能交错 （1 1）职能分割，多家分管。）职能分割，多家分管。 （2 2）机构并立，职能重叠。）机构并立，职能重叠。