行政管理与民主参与问题研究.docx

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1、 行政管理与民主参与问题研究 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的行政管理与民主参与问题研究论 文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所 知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其 它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名： &齡 | 日期： _ 年 _月 _日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保 #送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其

2、它复制手段保存论文 。（保 密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名 /在 Mk导 师 签 名 ： 日 期 ： _ 年 _月 _日首都经济贸易大学 Capital University of Economics and Business 硕 士 学 位 论 文 论文题目： 行政管理与民主参与问题研究 院 系： 城市学院 专 业： 行政管理 学 号： 作 者： 谷鹏 指导教师： 郑文科 完成日期： 2014年 3月 行政管理的科学化和民主化是现代公共管理的重要课题，而民主参与则是促进公 共管理的重要方式。世界各个国家为了促进行政管理制度的健全和完善，使每一个公 民都能够有效地参与到行政管理中来，

3、都通过不同方式和制度来促进民主参与，使公 众真正为公共管理贡献力量。相对于西方发达国家来说，我国在社会体制、管理方式 等方面都有着较大的不同，我国的经济社会正在经历着一场新的变革，行政管理也面 临着新的变革，公民素质的提升、国际接轨的加强、公众参政愿望的提升等都迫切地 需要行政管理体制的变革，中国的行政管理面临着新的挑战。如何提高公共管理部门 效率，完善行政管理制度以适应变化了的政治、经济和文化环境 成为新时期公共部门 和行政管理活动所必须要解决的问题。通过对相关理论的梳理和分析可以进一步了解 我国民主参与的形式和发展现状。笔者以比较分析、理论总结等方法对我国行政管理 与民主参与的现状进行梳理

4、，分析我国民主参与中存在的问题，最后借鉴国外的发展 经验，立足我国的国情和社会发展现状，提出完善我国民主参与制度的对策，以进一 步推动我国公众参与行政管理，使行政管理发展到一个更高的水平。 关键词：行政管理 民主参与 公共管理 行政公开Abstract Administrative science and democratization is an important topic of the modern public administration, democratic participation is an important way to promote the public mana

5、gement. All countries in the world in order to improve and promote the administrative management system, so that every citizen can effectively participate in administrative management, through the different way and system to promote democratic participation, so that the public really contribute to p

6、ublic management. Compared with western developed countries, our country have differences in social system, management methods, our economic society is going through a new transformation, the administration also faces new change, enhance the quality of the citizens, international standards, strength

7、ening public participation desire ascension etc. in urgent need of the administrative management system reform, administrative management in China is facing new challenges. Be necessary to solve the new era of public departments and administrative activities of the problem of how to improve the effi

8、ciency of public management department to improve the administrative management system to adapt to changes in the political, economic and cultural environment. Through the survey and analysis of the related theory can be further understanding of the form and the development present situation of demo

9、cratic participation in china. According to the comparative analysis, theoretical summary for our administrative management and current situation of democratic participation of carding, analysis of the existing problems in Chinas democratic participation, finally the experiences of other countries,

10、based on Chinas national conditions and social development situation, countermeasures are put forward to improve institutional participation of democracy in China, in order to further promote Chinas the public participation in administrative management, administrative management development into a n

11、ew level. Key words: public administration, democratic participation, public management, administrative 1弓丨 w .1 1.1选题背景及意义 .1 1.2文献综述 .2 1.2.1西方文献综述 .2 1.2.2中国文献综述 .5 1.3研究思路和方法 .6 1.3.1研究思路和方法 .6 1.3.2研究方法 .6 1.4论文创新 .7 2行政管理和民主参与的渊源及演变 .8 2.1行政管理活动的历史发展及趋势特点 .8 2.2民主观念的演变和在行政管理中的作用 .9 2.2.1民主观念的演

12、变 .9 2.2.2民主观念在行政管理中的作用 .9 2.3民主参与的形式和渊源 .10 2.3.1民主参与的形式 .10 2.3.2民主参与的渊源 .11 3西方发达国家民主参与的现状和发展趋势 .12 3.1西方发达国家民主参与的基础以及形式和内容的变化 .12 3丄 1西方基础民主制度及理论现状 .12 3.1.2西方民主的形式与内容的新变化 .13 4中国行政管理中的民主参与 .15 4.1中国民主参与的历史回顾 .15 4.2改革开放后中国民主制度发展状况 . 17 4.2.1人民代表大会制度成为公众参与行政管理最基本的制度 .17 4.2.2共产党多党合作和政治协商制度发挥着更大的

13、作用 .18 4.2.3基层民主制度进一步完善 .18 4.3中国行政管理中民主参与存在的不足 .18 4.3.1现行法律制度不完善 .18 4.3.2行政机关对公民参与权采取漠视态度 .19 4.3.3公民参与意识比较淡漠，参与广度和深度有限 .20 4.3.4参与程序的可操作性还不够，非制度 化参与现象比较突出 .20 5中国行政管理中民主参与的完善 . 22 5.1坚持基层群众自治制度，保证基层人民行使民主权 . 22 5.2完善民主参与行政管理的各项配套制度和行政管理程序 . 22 5.3转变行政机关观念，引导民主参与 . 23 5.4提高公民参与意识，为公民参与奠定思想基础 . 23

14、 5.5通过法律制度的完善对民主参与进行规范 . 24 5.6加强制度建设，形成民主参与系统 . 24 6新吾 . 26 . 27 翻 t . 301引言 1.1选题背景及意义 当前中国经济与社会正处于深化改革和方式转型的重要阶段，中国的改革和发展 正面对着新的机遇和挑战。经济体制改革与经济发展速度提升、经济发展规模扩大既 给中国带来了巨大的社会变革，同时也影响了中国的经济环境、社会环境与行政环境。 中国的行政管理也面临 着新的变革，公民素质的提升、国际接轨的加强、公众参政愿 望的提升等都迫切地需要行政管理体制的变革，中国的行政管理面临着新的挑战。如 何提高公共管理部门效率完善行政管理制度成为

15、新时期公共部门和行政管理活动所 必须要解决的问题。而实现民主参与行政管理，广泛地接纳和了解公众的意愿和想法 成为解决行政管理最有效的方法，也是各国行政管理制度改革的新方向。西方经济的 全面发展给西方公众的生活水平带来了新的改变，同时也使西方行政机关与公众的脱 节更加加剧，公众与行政机关之间的距离越来越大。全球信息化和经济全球化也使政 府 面临着与从前不同的社会环境，给各国政府带来了巨大的压力和挑战。行政管理从 传统的古典行政理论向现代服务型新公共管理理论演变，管理活动本身也有向公共服 务靠拢的趋势，管理思想中也不断吸收加入了民主的概念。另一方面行政管理活动随 着社会的巨型化、全球化需要决策事务

16、的多样化、复杂化又越来越强烈地要求高度的 集权和决策功能。在考虑如何解决好这两种趋势的关系问题时科学决策、理论分析、 计算机辅助决策等方式虽然极大地提高了行政管理的效率，但民主参与由于其涉及人 群的广泛性以及决策执行的有效性越来越成为平衡两种趋势、促使 社会和谐发展的关 键。随着公众对行政管理关注的増加，行政立法的正当性、合法性、公利性更是成为 公众关注的焦点。现行行政立法活动中仍然存在越权立法、不按法定程序立法、单边 立法、立法不受控制和监督、封闭立法等问题，根据立法直接将义务加给公众等行为， 通过立法的方式侵犯公众的权益等也时有发生。行政机关把立法或是政策的制订演化 为加强行政统治的工具，

17、大大挫伤了公众对行政管理的信心。尽管我国行政机关和相 关的监督管理部门知道存在这些现象，但限于我国行政立法程序不完善、法律规定不 健全，无法从法律层面更好地规范行政机 关。一些行政机关及负责人更加肆无忌惮， 只考虑行政管理的便利，而弃公众的权利和利益于不顾，不听取公众的意见，不让公 众民主参与法定程序的制定和讨论，自作主张，有些部门甚至利用制定规定和制度的 权力互相争权推责，扰乱了行政管理的秩序，使行政管理处于混乱状态。 长期以来，我国都通过各种方式让公众参与行政管理，在一定程度上促进了我国 行政管理的发展。但随着国家经济和社会的发展，行政机关的权力和优势对整个社会 的控制力和决定性更加明显，

18、官大于法，各种职权部门凌驾于行政管理之上，而公众 对于行政管理的信心也严重不足， 尽管国家通过各种方式和途径来扩大公众参与行政 管理，但是与公众实际的意愿和需求仍然存在较大的差距。通过行政管理民主参与的 相关研究既可以进一步丰富我国行政管理民主参与方式、参与途径、民主参与有效落 实的理论，形成中国特色的行政管理民主参与制度体系，又可以倡导我国民主参与的 实践，各地行政管理制度中民主参与的相关内容可以进行相应的修正与完善，以进一 步适应公众参政议政的需求，广开言路，贴近百姓生活，多办实事，改善民生，促进 我国行政管理制度的完善与发展。 1.2文献综述 1.2. 1西方文献综述 关于行政管理民主参

19、与的研究，国外学者在研究的过程中更加注重基础理论的研 究，从不同的视角分析各种不同民主参与方法的作用与功效，总结起来包括以下几个 方面的研究： 一是行政管理理论的研究。在 19世纪初期，资本主义经济取得初步发展，国外 的学者就开始关注这方面的内容，美国的威尔逊的观点是行政管理应当不属于政治运 作的范围，因此他也被世界理论界称为行政管理学的奠基人。 1926年美国学者 L.D. 怀特撰不再从政治理论中谈行政，专门出版了行政管理学导论，论述了行政管理 的重要性，从企业管理相对的角度探讨行政管理的内容。 1927年美国学者 W.F.威洛 比发表了行政管理学原理，比较系统地阐述了行政管理学理论体系。

20、二是行政管理方法的研究。行政管理方法相对于行政管理理论而言是一个更高级 的阶段，美国管理学家 F. W.泰勒和法国管理学家 H.法约尔提出了组织管理功能理论。 但是 20世纪初期，管理方法忽视了社会整体效益，把行政组织视为封闭式组织系统， 忽视组织外部环境的影响，片面强调人的物质利益。 1927 1932年美国哈佛大学教 授 G.E.梅奥等提出人际关系理论。美国学者 C.I.巴纳德在执行者的职能中提出 均衡理论。 20世纪 40年代以后，美国学者 H. A.西蒙开创了以行政决策为重点的行政 管理学研究的新领域。美国组织学家 J.G.马奇提出理性与组织融合理论；美国政治 经济学家 C. E.林德

21、布洛姆提出渐进决策理论。他们把行为科学和决策理论用于行政 研究，对行政管理学发展产生了很大影响。 三是从政党组织管理的视角分析民主参与的必要性。早期研究政党的学者奥斯特 洛戈尔斯基 (M. Y. Ostrogorski)、 韦伯 (M. Weber)和米歇尔斯 (R. Michels)三人在 研究政党时更多地把政党看作一个组织。他们的观点就是要了解政党这一组织并切实 理解这一组织的活动需要对政党的本质有一个全面的了解。了解政党组织的民主制度 需要了解民主与组织内部结构之间的关联性。或者就容易陷入片面看待政党民主的怪 圈，往往只会看到党内民主而完全忽视了外部的民主制度，这样就不能正确地了解和 研

22、究民主制度本身。到了 20世纪初期，俄国学者奥斯特罗戈尔斯基在他的著作民 主政治与政党组织中对英美两国政党组织的形成和发展及其管理的结果进行了分析 和阐述，他认为政党组织与政党成立的最初目标有着天然的矛盾，因为 组织的成立就 是在否认某些个人的理想和目标。组织事实是通过这种集体的形式来操纵其他个人的 意向，事实是对个人主义的侵犯。组织机构往往会更改个人向组织反映的意愿，最终 使得综合起来的个人意愿与个人真正的愿望形成差别，使得民主失去了其本身的价 值，只有形式上的民主。在选举制度中也是同样的，组织通过别有用心的组织，使得 个人的意愿都变成了服从组织的结果，最终选举的结果变成了组织一致安排的结果

23、， 往往在选举前就形成了结果，没有真正意义上的民主。在组织活动中，个人必须以组 织的纪律为依据，个人事实上被组织所控制，最终 形成了一种虚假的民主。著名学者 韦伯在他的研究中发现，资本主义经济越是发展，社会利益化越是剧烈，就会形成更 加精密的社会分工，也容易产生更多的社会矛盾和冲突。而对这些矛和冲突进行调节 的组织也就应运而生，这些组织出现在不同的领域和不同的层次，借着调解社会矛盾 的理由几乎随处可见，最终都是官僚管理体制的代言，成为某些管理者的工具。即使 是打着公共服务的政府、学校、军队和一些大型企业等都按照他们自己的目标或是某 些领导人的目标建立了自己的官僚体制。事实上，形成了只要有组织就

24、存在官僚管理 制度的状态。韦伯在研究中 同时指出了官僚制度的缺点，但是他对于官僚制度的指责 更加温和一些，而且对这种制度也不是特别悲观，他认为通过各种方式的努力，一定 可以用一种新的制度取代这种制度，使组织的管理更加合理和科学。他通过研究指出： 资本主体自由议会和通过民主选举形成的组织或是政党才是最佳的，要利用个人自由 权利的赋予来促进这种民主的平衡，形成新型的民主。 四是从党内民主与民主政体的关系上来论民主参与的问题及作用。赖特 (William E. Wright)则从另一个方面对民主参与制度进行研究，并期望通过建立一种 “ 理性效 能政党 ”来推动 民主的发展，他认为这种政党应当实现市场

25、的运作。这样政党就会像 市场企业的竞争一样，通过改善自我的服务来竞争获取选民。在这样的环境下，政党 会更加对选民负责。只有竞争机制的引进才是促进民主发展的根本，制度本身不能赋 予政党民主。否则政党就会利用自己的影响力和垄断作用来获得更多的选民，最终仍 不能实现民主。迪韦尔热 (Duverger)的观点则显得激进，他用否定民主的方式来否定 政党，他认为利用民主方式来完成决策这是一种非常没有效率的工作方式，这种方式 只会削弱组织的工作能力和竞争优势。他指出在组织内推行民主制度 使得组织的运作 效率大大降低，使组织失去了社会竞争的所有优势。组织在各种平衡与选举中不断产 生矛盾，久久不能达成一致，严重

26、影响了决议的产生。麦克肯兹也赞同他的观点，甚 至认为民主与政党运作是完全不协调的，是两个不相容的内容。他认为资本主义现行 的立法制度就是极权政治的重要体现。这两位学者都认为真正的民主要求政党要以宪 法和法律做为行为的准则，受到法律的制约和控制。是否引入民主的制度不会对政治 体制产生影响，而政党组织的官僚化运作也不会阻碍民主体制的运行和推动，民主与 政党是分开运行的。 韦尔 (A. Ware)和梯瑞尔 (Teorell)则与上述学者持相反的观点，他们恰恰认为政 党的内部民主与整体民主体制有着重要的关联关系，起着决定的作用。他们指出这两 种民主是相互联系相互影响的，政党内部的民主会促进政党之间民主

27、的发展，反之， 则会阻碍民主体制的发展。韦尔认为在党内民主中引入竞争制度是一种非常好的观 点。他认为，通过竞争可以进一步促进政党正确、正当地履行职责，否则则容易走向 官僚。公众在竞争中可以更加明显地了解各处政党的优劣，推动政党更加负责任，政 党不断完善和健全内部机制，促进政党组织更好地维护公众的利益。他还指出，政党 组织内部的民主为政党之间的竞争提供了条件，使他们愿意接受公众或是专门组织的 监督，政党之间也可以更好地产生监督效果。另外，这种民主制度的发展使得政党组 织的领导人可以更加亲近公众，因为只有加强与公众的沟通，他们才能获得更多的支 持，政党才更有发展，才能在国家机制中发挥重要的作用，而

28、这种沟通有利于提升对 于公众的利益的考量，为公众意愿也提供了更好的表达途径。 五是以集体行动理论为视角分析民主的重要意义。巴尼斯 (Barnes)在对政党进 行 研究分析时则将政党进行理论上的分类，他认为不同类别的政党有着不同的服务功能 和政党目标，这也决定了政党民主的决定因素。第一类是规范类，主要指那些为了利 益而成立的政党；第二类是归纳类，主要指为了某个研究目的或者某一个具体的项目 而成立的政党，该政党希望通过其具体的研究或是具体的运作获得更高的社会地位或 是公共职位，以便于可以参与公共管理或服务；第三类是形式类，即这种政党的成立 在于有利于推动集体的行动。巴尼斯对意大利社会党的内部民主进

29、行了研究，指出 a 时意大利政党存在的问题都可以用行动类政党理论进行解释 。他指出尽管意大利现行 很多的政党包括一些政党的主要领导人，并没有利用政党组织或是政党的运作来获取 物质利益，但事实上他们在政治、社会和其他方面都得到了应有的利益。而他们这种 集体行动的目标在一定程度上形成了对政党组织的控制，使得他们获得更高的社会地 位，并为谈判创造了条件。他总结道： “ 政党目标的设定，来自于政党领导人之间的 竞争和联邦组织与地方组织之间的相互作用 政党竞争的另一种形式。 ” 巴尼斯进 一步指出，利用这种分类方法对意大利的政治进行分析可以更加清楚地看到政党的本 质，利用政党集体组织的力量使得政 党成为

30、获得包括经济利益在内的各种其他更加特 殊利益的工具，只不过这种政党的成立使得政党的获利本质得到了隐藏，使公众对于 政党有更多的幻想，但不能从根本上消除政党的垢病。 六是从议会内外政党关系的视角研究行政管理的民主参与。霍夫曼 (David Hof f) 以党内民主制度是否会引起相关的冲突为研究，以安大略湖联合农民党组织为具体的 研究案例，通过分析政党运作的困难对政党党内民主做进一步的总结。他认为很多情 况下政党的不健全管理往往通过党内民主表现出来，尽管政治内部的制度是公众自主 决定的，但事实上这种选择是迫 于压力完成的，使得政党的民主更加虚假。 卡茨 (Richards. Katz)与霍夫曼以同

31、一主题进行研究。他选取了卡特尔政党为 案例研究党内与党外的冲突。他认为对于政党而言选举制度是最为重要的一项内容， 但是这种制度的运作却是非常难的，往往会使公众陷入一个两难的选择。因为公众在 这个过程中可能希望自己要承担一些管理职责，但政党的运作模式并没有为他们提供 相应的机会，而政党的领导则有非常强的控制意愿，使得政党的运作完全控制在他们 的手中，这种现象在卡特尔政党就非常普遍。 1.2. 2中国文献综述 与西方国家的民主参与研究不同，国内尽管较早就有行政管理民主参与的做法， 但是关于行政管理民主参与的理论研究并不是很多，而且在研究内容上与西方国家不 同，更多是关于民主参与的方法与形式的研究，

32、而具体的理论相对较少。 我国的行政法制建设起步较晚，相关法律制度还很不完善。改革开放三十多年间， 行政管理活动和行政管理理念发生了巨大的变化，从最早的 “ 实现四个现代化，建设 社会主义国家 ” ，十三大提出的 “ 建设富强、民主、文明的社会主义现代化 ” ，到党 的十七大提出的 “ 和谐社会，以人为本 ” ，党的十八大报告提出健全社会主义协商 民主制度，这是我国人民民主的重要形式，有利于就经济社会发展重大问题和涉及群 众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，増进共识、增强合力。总结 近几年关于行政管理民主的研究主要体现在两个方面，行政管理民主参与中存在的问 题及完善的对策。 一是关

33、于行政管理民主参与存在的问题的研究，陈冬蕾在论文行政管理与民主 参与问题研究中指出民主参与在行政管理中可以发挥很大的作用，包括促进行政管 理的有效运行、节约行政管理成本， 1她指出现国行政管理中民主参与存在的主要问 题主要体现为：公民参与行政管理的积极性不 足、行政管理的公众参与渠道不畅。杨 千帆在论文行政管理和民主参与问题研究中指出我国现行行政管理和民主参与中 存在的问题包括：民主参与缺乏法律依据、公民的民主参与权无法落到实处、公众普 遍缺乏行政参与的意识。 2濮锦程在他的毕业论文行政管理与民主参与问题研究 中并没有直接对我国行政管理民主参与的问题进行说明，而是通过相对应的对策折射 出我国行

34、政管理民主参与中主要存在的问题包括：公众的民主参与观念不足、法律制 度不完善、民主参与的形式与渠道不规范、民主参与体系尚未建立、民主参与的程序 不明晰、民主参与的市 场动力严重不足。 3 陈冬蕾，行政管理与民主参与问题研究 J经营管理者， 2012年第 7期， 45-47页。 杨千帆，行政管理和民主参与问题分析 J.中国外资 ,2013年第 2期， 21-26页。 濮锦程，行政管理与民主参与问题研究 D首都经济贸易大学， 2009年 二是关于完善我国公众参与行政管理制度的对策的研究，陈冬蕾指出要健全公众 参与行政管理的制度需要进一步完善我国现行公众参与行政管理的制度、强化公众参 与行政管理的观

35、念。杨千帆认为完善我国现行的行政管理民主参与制度需要进一步借 鉴西方国家的做法，拓宽公众 直接参与行政管理的渠道和途径、大力加强我国现行的 民主制度体系建设、强化基层自治制度建设，提升公众民主参与的素质和基础、切实 转变行政管理的方式，使行政管理者充分认识到民主参与的重要性。濮锦程则认为要 完善我国的公众参与行政管理制度需要努力推动我国公有制经济的发展，进一步健全 基层民主制度，使基层的民众能行使直接的民主权利，使民主参与落到实处、行政机 关要率先示范引导公众参与行政管理、建立更加完善的法律制度、实现民主权利范围 的进一步扩大。 1.3研究思路和方法 1. 3. 1研究思路 本文采取阐述问题一

36、一分析问题一一解决问题的研究思路，首先对行政管理民主 参与制度及实践在西方国家及我国的发展情况进行梳理和阐述，了解行政管理民主参 与制度的发展轨迹和现状，了解民主参与在行政管理中的重要作用及民主参与的主要 形式及渊源，然后通过比较分析的方法将其应用到中国民主参与中，对于我国现行民 主参与中存在的问题进行分析，最后针对我国存在的问题提出完善对策，促进民主参 与的发展。 1. 3. 2研究方法 文献分析法：对现有研究成果的掌握和分析是我国行政管理民主参与的研究基 础。行政管理制度体系建设和民主 参与的重要性及其存在的问题我国学者也作出诸多 分析，对于公共治理理念的阐释我国学者在国外研究成果的基础上

37、不仅将这一理念成 功引入中国，同时根据我国的国情来进一步推进民主参与的改革，体现了中国特色的 民主参与，使我国民众参与到我国的行政管理中来。 比较分析法：民主参与行政管理改革不仅仅是我国政府面临的问题，同时也是世 界各国面临的问题，各国为了寻求更好的民主参与的方法和方式经历了许多尝试和实 验，取得丰硕的成果，通过这些成果的对比总结西方民主参与行政管理成功的经验， 并结合中国的具体国情进行对照分析，从而提出适合我国民主参与行政管理的办法， 使我国在民众参与过程中少走弯路，民众真正参与行政管理，不走形式主义。 历史分析法：本文通过对西方国家和我国民主参与制度的改革和发展历程进行梳 理，了解在不同的

38、社会经济发展时期民主参与的不同程度及成效，根据不同时期民主 参与的状况总结我国民主参与可借鉴的经验，为我国民主参与制度体系建设提供指导 和使其进一步完善。 1.4论文创新 论文的创新点主要体现在两个方面：一是通过对西方国家及中国国内民主 参与 制度发展的轨迹进行梳理，了解民主参与在不同的社会体制中的发展状况，对民主参 与的条件及发展环境有个明确的比较性的分析；二是结合西方国家民主参与的经验， 以我国社会及经济发展的现状为基础提出完善民主参与行政管理的对策，促进我国民 主参与制度的完善。2行政管理和民主参与的渊源及演变 2. 1行政管理活动的历史发展及趋势特点 “ 行政 ” 一词在中国最早见于春

39、秋左传 “ 行其政令 ” 、 “ 行其政事 ” 。英文 “ 行政 ” 为 administration,源出拉丁文 administrare， 意为执行事务。它在某种意 义上与管理是同义词。行政管理最初是随着行政机构的建立而形成的，最初把行政管 理做为一系统理论进行研究是从西方开始的，研究的对象也以西方国家行政管理体制 为内容。学者们把西方国家的行政管理发展根据不同的历史时期和发展层次分为三个 不同的阶段。 第一个阶段是行政管理的初级阶段即传统管理阶段，在时间上主要指 1900年至 1930年这一时期。这一时期的行政管理事实上是一种自然的管理状态，以人的意志 为基础进行行政管理，韦伯戏称这种管

40、理体制是建立在 “ 裙带关系 ” 的基础上，即是 以行政管理机构的首长意愿为服务核心形成的管理体制， 这种管理是人格化而非制度 化的。这种制度受到传统王权的影响，所以谋求个人的利益和专制的统制是非常普遍 的现象，用现代观点来评价可能觉得不可理喻，但那时却被公众所普遍接受。所以这 是行政管理体制不成熟的发展阶段。 第二阶段是行政管理体制的修正阶段，这一时期行政管理更加注重对人的关注， 又被称为人性的行政管理阶段，在时间上主要指 1930年至 1960年这一时期。传统行 政管理体制的垢病不断显现，行政管理者要保护亲人、身边人、行政领导者和政党体 制内的人的权益。但是这种行政管理体制中政治管理关系是

41、非常微妙的，政客往 往利 用自己的生活圈或是血缘关系建立起一级政府并形成这种家族式的行政管理关系。 4 这种行政管理制度是专制的代言词，对于统治者来说，行政管理体制只是他们操作国 家的工具而已。 第三阶段是行政管理体制的规范发展阶段，在时间上是指 I960年以后，这一阶 段行政管理体制进入了一个新的发展阶段，这也是行政管理理论研究的直接成果。在 这种行政管理体制中，行政管理被制度化，政治与行政不可分离。 随着行政管理的发展，其呈现出一些新的发展特征。第一，更加关注具体企业或 者公司在行政管理中的做法和经验，通过个案的经验总结来分析管理方法上的优势， 并以此来启迪其他领域的行政管理，以减少管理中

42、出现的各种问题；第二，行政管理 的内容扩大化发展，不仅仅局限于行政管理方法的研究，研究的领域涉及到行政环境 的营造、行政管理人才队伍建设和行政机构自身的建设等一系列的内容，重新回到政 治与行政管理共同研究的状态，通过政治的研究探讨行政管理方式的优化，利用行政 管理水平的提升来促进政治发展和进步；第三，从研究行政管理的实体转向行政管理 4何柳，试论完善市场经济体制进程中的政府管理体制创新 J中国商界 （ 下半月）， 2008年第 8期， 113-114 页。 规律和原则等方法的研究，引进企业管理的效率评测方法来评价行政管理的优劣，更 加重视行政管理产生的社会价值和社会效应；第四，在行政管理的研究上引进新的方 法和理论，在研究中更加注重科学的研究方法，并且以人为本，重视人在行政管理中 的重要作用，针对行政管理和行政管理的特征提出有效的措施。 2.2民主观念的演变和在行政管理中的作用 2.2.