关于高校艺术招生考试监督机制的思考——基于政策网络理论的视角-袁蓓.pdf

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1、云南行政学院学报 2017年第2期关于高校艺术招生考试监督机制的思考基于政策网络理论的视角袁蓓(湖北师范大学音乐学院，湖北黄石，435000)摘要：高校艺术招生考试具有公信力的关键在于广泛参与的监督机制。政策网络理论将社会纳入政府政策过程，将传统的较为封闭的政策过程分解成多元共治类型的新型分析视角，成为我们分析教育政策过程的一种研究框架。以此为分析视角，笔者发现招生与考试的权限划定，自主招生权的滥用以及相对封闭的政策过程使得高校艺考招生面临较大的监督难题。由此，高校艺术招生考试监督机制完善的多元共治模式72其措施应围绕上述问题展开。与此同时，尽快健全教育招生考试法律体系是建立多元共治监督机制不

2、可忽视的基础工作。关键词：艺术招生考试；监督机制；政策网络理论；基本措施中图分类号：G642474 文献标识码：A 文章编号：16710681(2017)0217106作者简介：袁蓓，湖北师范大学音乐学院副教授，硕士生导师，研究方向：艺考制度研究。监督机制是高校招生考试制度的重要组成部分，是实现教育公平和阳光工程的重要保障。健全的监督机制有利于对招生、考试权力及其行为的监督管理，规避考试招生舞弊行为。大体上讲，制度经济学理论、公共管理理论和政策网络理论是招生考试监督体制研究教为常见的分析视角。制度经济学理论中的“交易成本”原理有助于分析招生考试监督制度变迁的原因及变革进路；公共管理理论将高校艺

3、术招生考试制度纳入公共服务及其供求的分析视角；政策网络理论则尝试从政府政策行为与社会之间关系的视角探究政治与政策过程及其与社会的互动关系的新型政策过程分析理论。如果说传统的高校招生考试政策过程是一种较为严密的科层制政治行为过程，那么政策网路理论语境下的政策过程则倾向于一种开放性的多元治理参与过程。笔者尝试以政策网络理论为视角，探索和讨论当前我国高校艺术招生考试监督机制完善的多元共治模式及其措施。一、当前高校艺术招生考试在监督方面存在的主要问题收稿日期：20161210高校艺术招生考试是整个高校招生考试制度的重要组成部分，为艺术类专业院校选拔了大批优秀艺术专业人才，也为社会各领域输送了不可或缺的

4、相关专业技能人才。可以说我国高校艺术招生考试在弥合统一高考模式与多样选才和专业(专长)技能人才测评特殊性之间实现了耦合。但相对封闭的政策制定和政策参与过程也引发了社会对招生考试信息公开及监督管理等考试社会问题的关注。国内关于高校艺术招生考试监督体制方面的研究也较多聚焦于此，具体来讲，主要集中于以下三个方面。(一)招生与考试权力界限不清逐步建立招生与考试相对分离的高校招生考试制度，实现高校依法自主招生，培养和建立专业考试组织服务机构，建立院校自觉，政府宏观管理，社会参与监督的多元共治式高校招生考试制度是我国全面深化教育体制改革的重要目标。当前教育招生考试专门法律缺位的情况下，高校艺术招生与考试权

5、限边界的划分是阻碍招14：与考试分离的重要因素。一般来讲，艺术招生考试，从文171万方数据袁蓓：关于高校艺术招生考试监督机制的思考化课考试、专业课考试到高校面试环节，其组织方式无论是采用各省教育考试部门委托各考点组织考试，还是采用高校自主考试的办法都属于教育政策的执行部门，在教育去行政化行进的过程中教育考试主管部门与高校自主招生权限需要进一步厘清。特别是高校运用招生自主权组织的考试其权属问题值得进一步界定。具体来讲，考试权应该集中于各级教育考试主管部门，这些部门通过提高考试专业化服务水平或者将命题、组卷等部分考试业务授权给专业考试(企业)组织等，将考试的具体组织委托给符合要求和考核标准的考点组

6、织实施；招生权应归属于高校，高校可以选择那些符合专业培养要求，具备艺术造诣和艺术旨趣的考生作为培养对象，在艺术专业面试和运用招生自主权的时候应接受教育考试主管部门和广泛的社会监督，以保障教育公平。(二)高校招生自主权的滥用高校招生自主权是在国家相关法律体系完善以及基本选拔和入学标准确定的基础上，各高校可以根据自身办学水平、办学条件、学科和专业培养及社会需求，自主设定招生范围、招生标准及相关考核程序、招生方式等选拔培养对象。从权利属性来看高校招生自主权是教育公共权力的表达，在高等教育尚未普及的情况下代表着一种对稀缺资源的分配及调控。国家与高校的一体化格局正在逐渐被打破，主管教育的行政机关与高校分

7、别成为具有独立地位的法人主体，教育行政主管部门的行政职能也正在由管理演变为行政建议、行政指导、行政监督等非命令式行为，高校则为满足广大公众的需求以其享有的社会权力(教育权)提供公共教育服务，以一种不同于计划经济体制下高校附庸于政府的身份出现在教育活动中(张维平，2009)。然而在这种背景之下，高校招生自主权有商品化、私权化、官僚化的滥用倾向。很多地方对自主招生监管不力，过程不公开、不透明，暗箱操作、递条子、打招呼、权钱交易、权力寻租等现象在一定范围内存在，败坏了自主招生公开、公平、公正的原则，进而使社会公信力受到严重的损害(南轩，2014)。据有关调查统计显示，有686的受访者认为在高校自主招

8、生过程中存在权势者的“暗箱操作”，819的受访者表达了对过程透明的要求(肖舒楠等，2008)，有667的受访者认为权钱交易不可避免，有568的受访者认为招生过程不够公开(王聪聪，2009)，也有72的受访者认为应成立专门的监督纠察机构(杨冬，2010)。因此，自主招生的软肋在于监督(阳宗，2014)。(三)招生考试政策制定过程相对封闭政府与社会围绕特定高校招生考试议题进行的利益表达和协商构成了教育公共政策的制定与执行过程中的政策互动过程。也就是说在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行动者围绕的共同实际是不断这些行动者之间相互依赖，而政策就是从他们的相互作用中产生出来的(林震，2005)。就我

9、国高校艺术招生考试政策而言，政府(主要是教育主管部门)是政策议题提出和方案设计及相关调研的主要权力主体，其次高校基于自身办学条件和人才培养需求在政策制定过程中也就有重要的参与主体。与这两者相比其他社会利益相关者和参与者则较少有机会参与到政策的形成过程，因jtl：，招生考试政策制定过程相对封闭。这就意味着，各相关利益主体或政策行动者难以形成有效的互动、协商、监督、制衡关系，容易造成依靠政策制定与执行过程的信息公开难以实现，透明度不高，自主招生由此而缺乏公信力，此是其一。其二，各利益相关主体难以由于缺乏互动博弈的政策制定传统以及监督机制而致使高校艺术招生考试在权力规约和过程监督方面存在漏洞。因此，

10、高校艺术招生考试政策主体应从单一走向多元。从信息传播以及考试与社会互动关系的角度来看，高校招生自主权的运用和规约以及招生考试政策制定的多元共治问题在日益开放的政策博张维平：高校招生自主权的滥用与规约，现代教育管理2009年第11期。南轩：把权力关进制度的笼子里，甘肃教育2014年第2期。肖舒楠等：自主招生黑幕不断819公众呼吁过程透明，中国青年报，2008年7月21日王聪聪：近7成受调查者认为自主招生中权钱交易不可避免，中国青年报，2009年11月24日杨冬：调查显示八成上海市民担心自主招生暗箱操作，新闻晚报，2010年12月7日阳宗：自主招生的软肋在于监督，甘肃教育)2014年第2期。林震：

11、政策网络分析，中国行政管理)2005年第9期。172万方数据袁蓓：关于高校艺术招生考试监督机制的思考弈过程和现代治理理念背景下尤为突出，也代表了高校艺术招生考试社会互动以及多元监督机制发展的一个重要侧面。这就意味着，我们应努力寻求这样一种分析理论：这种理论能够将教育公共政策制定与执行过程分解为多元利益相关者或者行动者之间复杂的博弈、互动过程来理解，能够将政府之外的利益团体、社会组织、公民、正式与非正式的政策关系纳入政府教育政策过程。有鉴于此，我们可以从政策网络理论中探索可能的方向。二、政策网络理论与高校艺术招生考试监督机制透视(一)政策网络理论的核心内涵政策网络理论是20世纪30年代末40年代

12、初起在西方逐渐兴起的一种新兴政治(政策)过程与分析理论。与传统科层制下封闭的政策过程相比政策网络理论表明了社会参与政策制定过程的图景，即“比起普通情况下国会议员之间的关系或一般行政人员之间的关系，通常在这些人之间的关系立法者、行政人员、说客、学者(他们对一个公共问题感兴趣)是一种更加真实的关系”(Grant Jordan，1990)，也就是说“网络”应该成为我们分析政策制定过程的重要地方，政策各利益相关者或者博弈各方的协商和妥协关系描绘了政治(政策)过程的更加真实的图像。严格来讲政策网络可以从两个方面来理解，其一，一种侧重于公司部门的关系类型，即作为利益调停类型学的政策网络；其二，作为治理形式

13、的政策网络(着重探讨国家与社会相互依赖关系)(Keith Dowding，1995)。从一定程度上讲，高校艺术招生考试政策是在高校艺术招生考试政策制定过程中，各相关利益主体出于交换资源、交流信息、博弈(结盟)或者利益融合及协调的需要(weible，CM&PASabatier，2005)，通过多元利益协商和博弈，在交互作用中产生。总之，政策网络理论将社会纳入政府政策的制定过程，将传统的较为封闭的政策过程分解成多元共治类型的新型解释和分析视角，成为我们分析教育政策过程的一种研究框架和基本路径，也有利于高校艺术招生考试制度改革的多元共治模式的探讨。政策网络的操作机制在于：其一，法治机制，即有完善的法

14、律体系作为政策过程及其执行的法治基础，以法律划定政府、高校、媒体、社会个体的政策参与行为边界以及彼此间的关系。这是政策网络形成、操作及运行的法治前提。其二，政策过程参与机制，包括各政策行为主体利益表达、协商(协调)及互动反馈的正式(制度化)与分正式的-3z台、渠道等。比如，信息公开及监督的网络平台与渠道等。需要指出的是本文所讲的政策网络主要是作为一种治理形式的政策网络，它把公共政策过程理解为多元行动者复杂的互动博弈过程，把政府之外的利益集团、民间组织和公民以及社会资本、文化网络、非正式关系等都纳入政策分析的框架内(谭英俊，2008)，即实现了教育公共政策制定与执行过程分解为多元利益相关者或者行

15、动者之间复杂的博弈、互动过程来理解，能够将政府之外的利益团体、社会组织、公民、正式与非正式的政策关系纳入政府教育政策过程的目标。(二)艺考招生考试监督机制的政策网络分析高校艺术招生考试制度改革的网络主体包括政府、教育机构、考生和家长、用人单位、研究机构、专家学者和媒体。高考政策网络参与主体的有限性与网络结构的封闭性是当前高考制度问题产生以及政府相关改革措施效果有限的深层原因。打破高考政策领域内封闭的政策网络与鼓励各种社会主体参与高考政策改革过程是解决高考改革领域诸多问题的根本出路(时英文，2009)。开放的高校艺术招生考试政策制定网络有助于各网络主体能够拥有更多的政策参与机会，进一步回应社会参

16、与政策制定的要求，提高政策制定的合法性基础，保障考试政策的公平正义；有利于调动社会各方面的积极性，减少和分散政府高校艺术招生考试政策制定的交易成本，通过考试权限分散Grant JordanSub-Governments，Policy Communities and Networks：Refilling the Old BottlesJournal of Theoretical Politics 2(3)319338(1990)”Keith DowdingModel or Metaphor A Critical Review of the Policy Network ApproachPolit

17、icalStudies(1995)，XLIII：136158Weible，CMPASabatier2005Comparing Policy Network：Marine Protected Areas in CaliforniaThe Policy Studies Journal33(2)：181201谭英俊：走向一种有效的公共政策执行模式，内蒙古社会科学(汉文版)2008年第4期。明英文：基于政策网络理论视角的我国高考制度改革研究，知识经济2009年第5期。173万方数据袁蓓：关于高校艺术招生考试监督机制的思考下方促进考试机构的专业化发展以及高校自主招生管理以及我国考试服务和研究的科学化，保

18、障考试组织实施的科学性，提高招考效率；有助于形成多元参与，内外兼顾的监督管理体系，实现阳光招考。同时，通过合理界定各级政府以及高校自主招生的考试权限，探索各网络主体的行为边界有利于我国教育招生考试专门法律的制定。开放的政策网络表达了政策过程中政府与社会各相关参与或利益主体的互动价值，这种政策过程具有很强的包容性，能够最大限度地将政策利益相关者纳入政府政策过程进行有渠道多样性的互动(参与、博弈、协商)和利益融合。这样在政策网络输出的公共政策中，利益相关者们的利益诉求就会得到最大限度的体现和表达(邓凡，2010)。政府与社会是一种相互依赖的关系，同一教育政策在不同层级和不同部门(中央政府、地方政府

19、或教育部、地方教育主管部门等)以及统一政策的不同政策层级上，利益相关者都会形成相应的不同类型的政策网络形态基及其关系结构。根据MarshD和RhodesRAW所提出的5类型政策网络模型结合我国高考改革的经济、政治、教育以及招生考试生态环境，我国艺考招生考试中相互影响的多元网络主体其发生联系的网络互动类型大致包括政策社群(主要是指中央政府、国务院教育部及相关部门专业机构)、专业网络(涵盖政策社群各主体以及相关领域专家学者)、府际网络(主要是指地方政府、地方教育局以及相关教育机构等)和议题网络(主要涉及教育工作者、新闻媒体及学生家长等)四种(马英，邓凡，2014)。在这种网络互动类型中各类型政策行

20、动者或者说是利益相关者之间存在一种权威支配、合作结盟、施加影响、博弈对抗、监督制衡等相互关系，其政策社群、专业网络、府际网络容易形成一种正式的互动关系，而议题网络与其他网络之间则倾向于一种非正式的互动关系。随着政治及教育政策信息公开以及政治民主、政府与社会互动关系朝着多元治理与协调的方向发展，长远来看艺考招生考试政策过程中的这种网络关系有利于其监督管理机制的建立与完善，保障教育公平和艺考制度正义。具体来讲，发挥政府在高校艺术招生考试制度改革中主导作用，并逐渐朝着宏观管理的方向发展，保障教育公共正义；高校完善考试监督管理组织体系，依法自主招生；广泛的社会监督促进招生考试过程的信息公开，实现阳光招

21、考。而当政策网络真正建立并逐步发挥稳固作用的时候，多元主体互动与相互施加影响的招生考试监督机制才有可能真正建立。三、当前完善高校艺术招生考试监督机制的基本措施综上所述，我们不难发现完善高校艺术招生考试监督机制的关键在于，完善的教育招生考试法律体系，完善的(自主)招生、考试信息公开及监督制度，引导、鼓励和建立艺术招生考试多元主体利益协商互动机制。(一)尽快出台和完善相关教育招生考试法律体系这是划清招生与考试权限的法治前提，将政府教育招生主管部门与高校招生(特别是自主招生)的权力边界纳入6-明确界定的法律体系范围内，这符合现代公共治理理念的思维逻辑。国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010202

22、0年)(以下简称纲要)强调从“加强考试招生法规建设，规范学校招生录取程序，清理并规范升学加分政策。强化考试安全责任，加强诚信制度建设，坚决防范和严肃查处考试招生舞弊行为”等方面强化高校招生考试监督管理的政策目标。2015年1 1月1日起正式实施的刑法修正案(九)将考试作弊纳入刑罚范围。2016年教育部关于进一步加强高校自主招生信息公开和监督管理工作的意见强调把对自主招生权力运行的监督制约的重要性；严格规范学校考核，进一步健全约束机制；进一步加强信息公开，强化招生监督检查；加大违规违纪查处力度，严肃追责问责。在我国考试法尚未出台，教育考试法律体系尚未完善的情况下，这是我们当前所面临的艺术招生考试

23、改革良好政策环境。在此基础上应尽快出台和完善相关教育招生考试法律体系，以有利于解决以下两个7b-i面的难题：一是明确界定招生与考试的权属问题，比如考邓凡：政策网络治理与公共教育利益的实现，现代教育管理)2010年第10期。Marsh，DRhodes，RAW，“Policy Networks in British Politics：A Critique of Existing Approaches”，in Marsh，DRhodes，RAWEdsPolicy Networks in british Government，Oxford：Oxford University Press，1992：13

24、14马英，邓凡：高考制度改革的政策网络分析，当代教育科学)2014年第24期。174万方数据袁蓓：关于高校艺术招生考试监督机制的思考试命题权应该归属于教育考试主管部门，高校没有命题权，当然教育考试主管部门可以委托高校相关命题专家进行相关命题工作，命题专家接受其考核评价；高校可以根据相关学科人才培养的特殊性以及其他选拔要求向教育考试主管部门提出考试命题需求，教育考试主管部门提供考试服务。同时，就高校自主招生(面试)命题及其监督管理而言，高校应在相关对应教育考试主管部门的授意、授权或者接受其委托的情况下命题并交由主管部门备案；高校纪委及设立的专门监督管理部门应与教育考试主管部门开展业务合作，接受主

25、管部门在考试命题与组织实施方面的介人和监督。当然，就目前高校去行政化尚未深入的情况下，这方面的监督主要来自高校自身。二是明确前文所述政策社群、专业网络、府际网络和议题网络参与教育公共政策的法律地位，以及教育工作者、新闻媒体及学生家长等社会监督在招生考试中的行为边界和法律渠道以及各相关利益主体间的互动关系等内容。三是明确招生舞弊，招生渎职或贪腐，考试违规、舞弊或违法等方面的处罚或者刑罚，以及招生考试组织过程中的回避及相关管理认定等内容。(二)建立基于综合素质评价的招生考试公示制度高校招生考试特别是自主招生赢得社会信任的关键在于高校以考生的切身利益以及正确回应社会对招生公平正义的关注为出发点，“以

26、公平公正为核心，信息公开为重点，制度建设为基础，优质服务为依托，有效监督为保障，逐步建立和完善与我国社会发展相适应的，更加公开透明的自主招生工作体系。”建立和完善招生考试信息公开制度有利于在高校自律的基础上实现政府和社会监督。以综合素质评价为基础的选拔是未来高校招生考试的主要方式，这种招生考试模式有利于将统一(或高校自主考试)考试、高中学业水平考试等与学生学习能力、培养潜能等综合评价指标作为高校选拔人才的参考。因此，笔者认为完善高校艺术招生考试监督机制在信息公示制度方面应做好以下几个方面的工作。1建立考生考试成长档案记录制度。以艺术高校自主招生为例，考生所在中学应将考生中学三年期间的德、智、体

27、、美综合学业水平情况、奖惩情况、艺术专业水平情况、考试记录等信息整理汇总并实现电子化管理，以方便相关高校调阅核查。2在进一步完善招生名额分配办法、招生章程和政策、招生程序和结果、结果考核复查等方面信息公开(比如高校自主招生录取工作结束后应将录取结果等信息及时反馈给生源地招办通过网络信息公式及查询平台、新闻媒体、生源所在中学公式并向社会公示)；完善自主招生方案及公示制度的情况下，建立除纪委高校专门的纪律检查与招生考试监督检查部门的监督外，还接受教育考试主管部门的业务指导与专业监督；建立监督信息反馈机制，接受媒体、考生及家长等社会各招生考试利益相关者或者参与者的广泛监督并做出信息反馈或者相关问题的

28、解答。3。高校及相关教育主管部门应加强对政策加分考生的审查复核力度，严厉打击违规或违法加分情况，加强信息公开。(三)形成形式多样、渠道畅通的多元主体互动机制政策网络理论认为从某种程度上讲，政策网络的开放程度的高低决定了各利益相关主体博弈与合作的方式及渠道。整体而言，各主体之间的互动形式和渠道是多样的和畅通。在健全法律体系和强化信息公开的基础上高校艺术招生考试制度改革政策网络中各相关利益主体之间的博弈与协调关系表现为：处在议题网络中的利益相关者由于缺乏招生考试方面的专业知识，而又是高考政策最为直接的感受方，对于高考中出现的一些问题无法从更深层次加以理解，转而向专业网络中的专家学者和府际网络中的教

29、育主管部门需求帮助或者政策解读，同时也借由新闻媒体向政策社群和府际网络中的中央和地方教育主管部门表达对(参与)高考政策变革的意愿；中央和地方政府，各级教育主管部门以及相关教育机构等政策社群主体之间存在监督、竞争与合作的关系，并向地方政府施压以保证教育政策的贯彻；地方政府出于资源有限和专业问题解决的考虑，会向专业网络中的政策社群各主体以及相关领域专家寻求帮助，比如，在专业技术问题上需求高考制度改革的措施方法，专家学者由此可以表达和参与高考政策过程影响政策变革的具体方向；基于资源压力尹晓敏：高校自主招生如何赢得公众信任以信息公开为视角的理性分析，江苏高教2012年第2期。175万方数据袁蓓：关于高

30、校艺术招生考试监督机制的思考向中央政府寻求相关政策、资源、资金等支持等。综上所述，政策网络理论在政策过程领域所倡导的网络开放和多元主体共治(博弈与合作)理念为我们分析当前高校艺术招生考试监督所面临的政策过程封闭与高校招生自主权滥用方面的问题提供了可资借鉴的分析路径。从政策网络理论兴起、发展的政策文化背景和政治传统来看，健全的法律体系和法治理念以及政策过程(民主)参与的主体意识是高校艺术招生考试监督参与是各相关利益主体发生活动关系的基础。而完善高校艺术招生考试监督机制目的在于建立一种政府和高校自律、政府和社会广泛监督的高校艺术招生考试监督制度。因此，尽快出台和建立教育招生考试法律体系是建立多元共

31、治监督机制的前提，也是整个高考制度改革的基础工作。(责任编辑：陈文兴)Reflections on the Supervising Mechanism of the Art EnrollmentExamination in Colleges and UniversitiesBased on the Policy Network TheoryYuan Bei(College of Music，Hubei Normal University，Huangshi，435000)Abstract：College entrance exam art credible is the key to widel

32、y participate in supervisionmechanismPolicy network theory of society should be brought into the government the policy process，the traditional relatively closed policy process is decomposed into multiple work type of new analysisperspective，as we analyze a research framework of the process of educat

33、ion policyPerspective toanalysis the author found that the recruitment of students and exam the permissions defined，the abuseof right of autonomous enrollment and relatively closed policy process makes the supervision of recruitstudents of art colleges and universities to take an examination of faci

34、ng larger problemsAs a result，the university entrance exam art supervision mechanism to perfect the work mode and its measuresshould be built around the above problemsAt the same time，as soon as possible and improve theeducation entrance exam legal system is to build a diverse work supervision mechanism can not beignored the basic workKey words：Art is the recruitment of students test；Supervision mechanism；Policy network theory；Basic meastires176万方数据