城市土地使用权到期续租与否——基于财政可持续性的分析-黄文浩.pdf

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1、城市土地使用权到期续租与否?城市土地使用权到期续租与否?基于财政可持续性的分析黄文浩8【摘要】温州20年产权房续租事件反映了我国土地政策还不完善的境况，过渡性办法虽暂时化解风险，却也使具有普遍性的70年城市土地使用权到期后是否需要续租的问题彰显了出来，并进入公共政策议程。目前，地方可支配的财政收入高度依赖由土地出让金构成的土地财政。基于此，论文运用单案例研究法，以保障财政的可持续为前提，具体分析非常态期限和常态期限两种情形的法律与现实，并对续租与否进行财政可持续性评价。研究发现，续租政策与财政可持续性有着互为影响的关系。续租政策对财政可持续性的影响作用短期内更为显著，财政可持续性对续租政策的影

2、响尽管不大，但在长期起到了关键的作用。论文强调土地财政的结构性调整应是一个渐进过程，这有利于地方政府形成健康的公共财政体制。【关键词】土地使用权 续租财政可持续性 土地财政财政风险【中图分类号】D63 【文献标识码】A【文章编号】16742486(2017)02002721一、问题提出2016年4月，浙江省温州市住宅的土地使用权及期限问题引发巨大争议。经当地国土资源局初步排查，温州市鹿城区内有600余套的20年产权房受影响，深圳、青岛等地也曾发生类似情形，但在全社会形成此般制度性焦虑效应尚属首例。对用于居住的房产来说，居民只拥有自政府转让时起若干年的使用权，一般为70年。届满续期问题将关系到广

3、大人民群众的切身利益，到目前为。黄文浩，中国人民大学公共管理学院，博士研究生。感谢匿名评审人的意见。基金项目：中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目(16XNH023)。i凳舞穗壤瞵铆毒鹫妻黪6 27万方数据专栏：土地政策止仍无土地年限续期如何执行的法律安排和实施细则。从财政可持续性看，这一政策漏洞引发到期后续租与否的难题，进而触及“土地财政”可持续性的根本问题。2017年全国两会期间，对70年住宅土地使用权到期续期问题：李克强总理在记者会上指出，有恒产者有恒心，就是可以续期，不需申请，没有前置条件，也不影响交易；国土部部长姜大明在“部长通道”回应社会热点问题时，提

4、出居民购买住房，其财产一定会受到法律的有效保障；国土部巡视员董祚继建议“住宅用地使用权有偿续期”(王尔德，20l 7)。可见，这个问题需抓紧研究提出议案。政策制定必须建立在财政可持续性的基础上，否则不但可能造成政策目标不能实现，还会给经济带来新的冲击。作为研究切入点，20年产权房属于先行先试的个别情况，是地方灵活施行政策的非常态产物，为厘清土地政策与财政可持续发展之问关系提供了契机。由此，“土地财政”问题呼之欲出，这种模式的转型升级决定了地方财政的可持续性程度与效果。当土地使用期限为20年，到期后续租政策对地方财政永续发展有什么影响?如果发生在70年期限的常态化情况下，又会产生什么影响?土地产

5、权的发生机制应是一致的，为什么会导致这两种方式及其结果的分异?怎样规避由此产生的地方财政风险和危机?回答这些问题需从中国式“土地财政”出发，梳理地方财政收支规模和结构的历史走势及现状，并分析其政策、体制等方面的成因与影响可持续性的风险源。二、概念、文献与分析框架(一)概念内涵国有土地使用权出让金收入简称“土地出让金”，是基于土地使用权的租金，它构成有偿使用国有资源产生的非税收入。土地出让金纯收入(即土地使用权价格)是狭义的土地财政，续租政策主要讨论的就是这部分地方财政收入。原统计El径将其归入预算外资金收入中的地方政府性基金收入，2007年后纳人政府性基金预算管理。土地出让金收支占地方政府性基

6、金收支相当大一部分(见表1)，比重在80上下浮动，发挥土地优化配置功能。28 i嘲嘲黪糍囊孵劳万方数据城市土地使用权到期续租与否?表1 2010_2015年土地出让金和地方政府性基金的收支占比资料来源：财政部预算司(2010_2015)。土地财政是一种以地生财的财政行为模式，成为地方获得现实快捷“财源”的最有效手段，但其负面效应和依赖性随时间推移逐渐增强。从表1可看出，土地出让金收支额在2014年达到峰值后便大幅回落，变化难以预测和把控。土地出让金和与房地相关的税收基本上由地方政府控制，除此之外，以储备的土地作抵押向城市融资贷款也是土地财政的重要组成部分。因这部分财政收入大多是一次性所得，其被

7、切断引起的负面影响会瞬间爆发，而又没有相关的可持续税收作补充的话，财政可持续性将会面I临来自各方的压力和突发危机。地方也不愿意自断财路，但就算土地财政不被移除，长此以往政府对其依赖性将会愈发增强，政策一旦失去或失效所产生的破坏力会完全颠覆地方财政可持续性。归根结底，这是土地财政自身的“劣根性”使然，它既能立即带来可观的短期效应，又不可避免地陷入长期的恶性循环之中。土地使用权出让后，若土地不能增值或价值降低，潜在金融和财政风险就会叠加甚至形成新的债务，“卖地还债”的土地财政不可持续。(二)文献简述续租政策关乎土地出让金的存续与否，其核心是土地财政问题。孙秀林、周飞舟(20l 3)指出，地方政府致

8、力于土地资源征用、开发和出让以获得预算内外的财政收入，这种策略行为选择在很大程度上受分税制改革确立的财税体制的影响。除了这层单向因果关系外，张彬彬(2014)认为分税制与土地财政存在“长期的互动影响作用”。地方谋求独立利益身份参与到与纵向中央、横向其他地方之间的博弈，加上以GDP和财政税收经济指标为主的向上负责和政绩考核，形成经济分权和政治集权的内在驱动力。外在驱动力包括分税制后的财政压力、中央默许的软预算约束以及土地所有与出让制度。在内外激励共同作囊嘲麟期臻罐囊_|；|蘸i 29万方数据专栏：土地政策用下，地方寻求最大化利用辖区内资源的不规范财政模式就不可避免，即借土地出让实现短期财政利益最

9、大化。土地财政是不健全土地制度与不规范财政模式的耦合，这两者都体现了具有公共性和承担着公共职能的政府治理情结。出让一块土地、财政每笔收支都包含着公共政策目标，土地交易收入“不仅为公共责任的履行提供财力支撑，而且形成了一种不同于正统财政意义上的土地财政制度安排，尽管这个制度仍不完善”(刘尚希，2015)。但是，土地财政不管作为中央政府的“应急工具”，还是作为地方政府的“获利手段”，都是不可持续的。在可开发土地存量减少的前提下，城市土地使用权到期不续租或无偿续租，会直接导致未来土地出让金收入的萎缩甚至蒸发，这对原本相对脆弱的地方财政无疑是沉重打击。温州事件具有示范意义，是因为受影响者一般在买卖房屋

10、时才发现产权到期需要续租。如果不买卖，到期后不续租能否居住还没有共识和定论。现实困境自然而然转化成学界研究分野：其一，有偿续租是大部分研究的观点和结论。这派主张可分为统一有偿续租和差别化有偿续租两类，认为收取土地使用费是体现土地国家所有权的必然要求。若是免费自动续期，建设用地使用权就沦为土地所有权，将造成变相的土地私有化，与我国的基本经济制度相背离(张翔，2012)。遵循用益物权和使用者付费原则，要取得此种权利，自然产生了权利人再次缴纳土地出让金的义务。否则是对土地所有权人利益的侵害，并加剧土地资源利用效率低下和稀缺性之间的矛盾(叶剑平，2016)。其二，一部分学者认为无偿续租合情合理。“到期

11、续费”之说于法无据，土地公有制情况下，无恒产者无恒心，应按照物权法规定进行无条件续期(王才亮，2016)。这意味着逾期后不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地，地方政府及部门不能就此问题擅自作出规定(孙宪忠，2016)。无偿续租论者都是从法律法规的解读中搜集续租与否的辩护依据，可见，这种涉及限制公民基本权利的立法问题须由全国人大制定，否则可能并极而引起社会动荡。不管是有偿抑或是无偿，住宅期满后仍有居住权和所有权，只是转让受到限制，国家无正当理由、不经法定程序不能收回土地或拆掉房屋，也不需要按照原有形式再重新签订土地出让合同(江平，2016)。但是，优先保护公民的

12、住宅所有权会使地方政府执法时面临公共管理难题，并难以应对持续出现的或大规模爆发的城市土地管理问题。自动续期的遗留问题“将对业主重建决议、房产税改革和以房养老的推行产生负面影响”(陈越鹏，2016：90)。究其根本，万方数据城市土地使用权到期续租与否?这是政府忽视了续租政策对财政可持续性的影响。(三)理论及分析框架1财政可持续性理论财政可持续性(Fiscal Sustainability)理论常常与债务问题相联系。20世纪70年代末，有学者用财政压力解释政府税收和支出的紧张关系。1985年，财政可持续性被首次提出(Buiter，1985)，来识别作为经济实体的国家财政能否保持偿债能力。1987年

13、，联合国关于可持续发展的报告中，财政压力一词演变为“财政可持续性”，主要在环境和经济领域进行讨论。直到20世纪90年代中期，财政可持续概念才得以确立和推广。2004年，美国政府会计标准委员会44号报告中，用此概念说明州和地方政府的经济状况。很多西方国家正经历着低增长、高赤字、高违约的危机，加上人口老龄化的支出压力和财政部门过于弱势的境况，促使它们对财政可持续越发重视。从研究内容上看，主要分为两种路径：其一，财政健康(Fiscal Health)角度，强调公共部门是否拿出适度的收人，为适度的公共服务提供资金(Chapman，2008；Ward&Dadayan，2009)。研究范围包括财政能力、国

14、家结构性赤字、政府间收入转移等。其二，统计学角度，通过计算核心变量“基础财政收支”(Primary Balance)，将政府清偿债务的能力作为财政可持续性模型的测量指标(Burnside，2005)。一派主要测量偿付能力，通过平稳性来确定是否可持续，这些单位跟检验和协整检验都有不同的限定性条件(Hamilton&Flavin，1986；Mahdavi&Westerlund，201l；Raju，2011)；另一派是目前实证研究中采用较多的方法，从动态可计算一般均衡模型(DCGE)出发(Berrittella&Zhang，2015)，探讨动态有效下的财政可持续性指标。伴随债务问题的蔓延，财政可持续

15、性理论也开始受到新兴市场国家的关注。通过计算政府拖欠概率(Xu&Ghezzi，2002)、政府资本净值(Barnhill&Kopits，2004)、自然债务限度(Mendoza&Oviedo，2004)，将不确定性引入分析，并构建公共债务可持续性模型(IMF，2003)。国内研究偏向从积极意义上来考察该理论，主要指财政的收支平衡、有序运行的发展状态。马拴友(2001)运用通货膨胀率和经济增长率，得出中国积极财政政策可持续性指标为负，公共部门只有很小的赤字扩张空间。与此相反，郭庆旺等(2003)运用现值约束法，检验政府跨时期预算约束和非篷齐博弈条件是否成立，结论是我国财政赤基础财政收支是指总收入

16、和总支出之间的差异，属于国家层面的会计问题。万方数据专栏：土地政策字政策是可持续的。财政可持续性是一个开放但还不成熟的新概念，通常将其等同于债务负担率(DebttoGDP Ratio)和周期预算平衡。从长期来看，表现为财政保障能力的可持续，为维持相对稳定的社会制度(社会福利水平)提供足够财力支撑；从短期来看，表现为财政政策的适用性，为经济调节和市场运行机制健全发挥政府的引导和先导作用。已有研究证明了我国特有的土地财政是不可持续的，其本源“土地出让金”是续租问题和财政可持续性的理论与现实的契合点，因此财政可持续性对续租政策具有相当的解释力。2分析框架城市治理需要可持续的地方财政作支撑，就土地出让

17、来看，如果续租政策采取不用续租或无偿续租的方式，就难以维持“土地出让金一土地财政一地方财政收入一财政可持续性”的动态平衡。换句话说，城市房屋所依附的土地权属留有政策空白和模糊，导致到期续租问题在实际操作中存在很大争议。王晓霞(2007)认为，关于财政可持续性的已有研究尚无对策性思考。政府具体的财政政策需要达到均衡状态，既取决于经济承受能力，又取决于政府自身行为，是居民对策性思考的综合结果。单靠数据的测量只能获取财政可持续性的表面信息，却不足以完全解释真实现象的内涵和表现。在可持续发展过程中，财政可持续性不仅受到当前高度复杂性和不确定性的影响，还与过去的历史经验和事实紧密相连。上一阶段的积累会在

18、下一阶段得到延续与传承，而且发展程度越高越快的地方越难以摆脱对以往政策的依赖，并可能演化为无法回避的系统性风险。这背后反映了续租政策对地方财政状况的消极影响，并进而对整体的积极可持续增长造成威胁。相对于成熟经济体制，我国现处于体制急速转轨之中，经济增速放缓，对财政可持续性造成损害的风险又与体制性风险交织在一起，沉淀下来的深层次矛盾日益突出和显性化。已有研究着重考察续租政策的实施原理和手段，鲜有文献从土地和财政相结合的视角分析续租政策与财政可持续性的关系，使得续租与否问题悬而未决。另外，土地使用权常态期限(70年)与非常态期限(2070年不等)到期后的续租问题有着不同的产权属性，其与财政可持续性

19、的影响程度也不一致，所引发经济和社会矛盾的广度、深度需加以区分。因此，需纳入财政可持续性因素看待城市土地使用权到期续租与否的政策制定(见图1)。肇转jI舜|l诗I皤：缈12：，漆冬瓤 、-万方数据城市土地使用权到期续租与否?资料来源：作者自制。政策制定L一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一图l 本文的分析框架三、典型案例：城市土地使用权到期续租与否(一)政策背景1住宅产权不明晰国外的土地和房屋产权大多是私有性质，住户拥有永久的使用权，不存在土地出让金问题。我国土地使用权有期限，从该地块取得之日起算，住宅用地的一般出让年限是70年；而房屋产权中的土地使用权期限，是从开发商购地(获得土

20、地批租权)开始计算。不管是20年还是70年，土地使用年限到期后，只要房子还能住都得续签土地。关键在于续租是否有偿?我国土地具有属于国有或集体所有的特殊性质(见表2)，地面上的房屋是私有财产，两者在同一空间上存在着所有权的差异，进而引发使用期限矛盾和冲突。表2 国内外城市住宅的产权比较：1： 一J j+1t：二，；墨潢嗍黪垮$啭溪霸j33万方数据专栏：土地政策(续上表)资料来源：作者自制。美国、意大利、El本和西班牙的房屋永归产权人。房产是房地合一的，通过政府估价、市场价值计征，每年按时缴纳房产税、物业费、房屋保险便可入住，抗拒不缴或逾期欠缴将收归政府所有并公开拍卖。英国和新加坡比较相似，房产的

21、产权年限进行分级管理：一种为永久产权(比例较少)，除非政府征地，使用期限是永久的；另一种为买家以契约方式向土地所有者租借土地所有权，租借年限、续签权利及相应租金在地契里注明，租约过期可继续申请续约。缴足遗产税后，买到的房子只要不卖就可世代相传。与其他国家相比，我国土地的市场化程度不高，交易市场的进入和退出机制还不明确。另外，房产的土地和房屋是分离的：国有土地使用权的取得方式有划拨、出让等，土地使用者有偿(支付土地出让金)或无偿获得；物权法规定私人对合法的房屋享有所有权(即房产权)，其年限是永久的。土地使用权可继承，也可转让剩余年限或提前收回，但届满续期政策模糊，这是产生温州事件的根源。2法理基

22、础存争议我国法律法规有涉及续租与否的表述(见表3)，然而关乎核心利益的具体细节并没有加以制定和完善。物权法规定“自动续期”是引发争论的导火索，该如何续期、需不需要土地出让金及缴纳标准都没有明确，这个制度缺乏必要的顶层设计和上位法依据。表3 关于城市土地使用权到期续租问题的法律法规34；纂糊濑瓣万方数据(续上表)城市土地使用权到期续租与否?资料来源：作者自制。去年(2016年)温州等地出现少数住宅的国有建设用地使用权到期，续期问题重新受到关注。同年1 1月，国务院发布关于完善产权保护制度依法保护产权的意见，提出要研究土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预

23、期。同年12月，国土资源部印发自然资源统一确权登记办法(试行)。随后在国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函中，针对温州当地20年产权房续期问题，采取“两不一正常”处理办法，即业主不需要提出续期申请，不收取费用，正常办理交易和登记手续。这个“过渡性措施”是地方行政管理部门在房地产交易和不动产登记等工作中执行和操作的重要依据，也是对相关法律安排的补充，但这个暂时性办法到何时结束仍然未知。(二)实践样态1非常态期限：法律问题目前政策法规下城市房子70年产权到期后的归属有三：第一，产权人重新办理土地使用权出让手续，签订土地出让合同，延长土地使用权期限，向国家续缴土地出让金；

24、第二，产权人在其他地方重新购买房屋居住，或因规划需要国家收回土地和地上建筑物，对业主进行一次性经济补偿；第三，房随地走，国家收回土地连同房子，用类似拆迁安置的办法解决。温州20年产权房续租须万方数据专栏：土地政策三分之一房价的做法是参照第一种情况。先由第三方评估机构评估土地价格，根据单位地价折算出楼面地价，再算出总的土地出让金，与地方政府向开发商出让国有土地使用权而收取出让金相类似。1990年后，温州在不超过居住用地出让最高年限70年的前提下，按2070年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金。早在2004年，深圳国际商业大厦同样由于历史遗留问题，存在20年产权年限房屋到期

25、的情况，出台深圳到期房产续期若干规定：按有偿使用土地的原则延长土地使用年限，剩余年期内补交地价数额为相应用途公告基准地价的35，并按约定年期修正，土地租金按年支付。这种补交土地出让金完成续期的方式，成为后来众多商住项目续租的重要依据。我国土地出让年限主要是参照香港的做法。香港财政储备充足，量人为出，有稳定的资金支持保证政策的可持续。但因土地资源稀缺，政府应对风险的办法是一次性措施恒常化，以体现对民生服务的持续承担。土地使用权20年的房产，为维持法律的严肃性需交费续租，70年产权则另当别论，因为这是一个政治问题，而不是一个明确的法律问题(毛寿龙，2016)。2常态期限：公平问题70年产权房离到期

26、还有时间，但既然不是永久产权房，终究还是会面临同样的续租问题。土地有偿使用制度的建立，是保证房地产市场顺利发展的重要因素，也是政府管理与市场秩序相互影响的重要渠道，因此到期进行续期是应该的。无偿且无限期自动续期，会造成大量国有资产的流失，影响城市建设及其他公共福利和民生事业(程雪阳，2016)。在我国未开征遗产税的情况下，续期时免交土地出让金实际上是对房屋所有人的一种额外且不必要的补贴，这种规则会使更多人放弃租房，从而导致贫富差距拉大和畸形的租售平衡(袁志峰，20l 3)。还有开发商可能采取拿地时按最短期限拿、事后再按最长期限来续期，或者拿地的时候按商业用地、之后再转成普通住宅用地，以此获得无

27、限制的免费续期和规避更多的出让金。续租政策产生的不公会进一步降低社会的整体效率和效益。续租与否既不是“掏不掏钱”的问题，也不是简单的续期时间长短问题。它之所以很容易触动大众敏感的神经，很大原因是持续高涨的房价，为了居者有其屋，城市居民只能倾囊买房，由此房屋成为普通老百姓最重要的财产。但解决温州事件的“权宜之计”并没有彻底解决问题，用红头文件解决如此重大且复杂的到期续租问题是不可靠且不可能的，最终问题的解决还要依靠立法。温州问题处理方式不具备普遍适用性，目前过渡性政策对于所谓无需申请、自36 i鸶旃l蛹骥囊凌羹鬟霸万方数据城市土地使用权到期续租与否?动无偿续期的规定有特定内涵，只是针对过去的需要

28、申请、重新签订合同做法所进行的纠正，不能说等同于完全无条件延期。期满后如何缴费不仅是法律问题，还是一个政策问题。(三)可持续目标设立1续租政策的财政面向一个可行的备选方案是将现行的土地出让金附加、折现到房产税中，算作其中的年租部分，按年征收。买房时房价中(包含土地出让金)承担了与使用期限长短等价的交易成本，在70年内每年不再缴纳房地产税中的土地租金部分，只缴纳城市公共服务部分的税收。使用期过后按新税续延的好处是两种制度合并的震动和实施成本最小，充分利用未来房产税评估及征收体系的便利(靳相木、欧阳亦梵，2016；孙玉栋，2016)。有年限的续租政策成为非税收入改革首当其冲的公平问题，但“将其一并

29、纳入税费改革的整体框架中予以解决”的方式有待研究。土地收益具有很强的财政属性，有偿续租可以提供稳定的地方财源，有利于建设惠及全民的公共财政，保证地方政府的正常运转(高圣平、杨旋，201 1)。另外，城市化过程中，土地用途的转换所发生的增值在相当程度上来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资(陶然等，2007)。这表明在缺乏持续税收的税制设计、国家还未将产权赋予个人的情况下，依法有偿续租带来的土地出让金对地方政府仍十分必要。这种租金通过土地税的分期征收，避免一次性收取土地出让金导致的财政收入不可持续。与此相矛盾的是，通过土地出让金广开财源容易误解成政府变相敛财、侵犯

30、居民权益的工具。政府若过分地利用土地出让政策，使得城市房价高企，这种行为的逻辑本身就是有问题的。政策应协调国家利益和个人利益，平衡社会福利的分配，政府实施可持续的财政政策是城市治理的重要突破口，政府在制定和实施续租政策时财政可持续性应是首要考量的因素。2续租政策与财政可持续性的影响机理城市土地使用权与土地出让金密不可分。土地出让金是既有累计若干年的长租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。土地出让金很大比例是作为当年的地方财政收入并安排作财政支出的，实质上成了“第四财政”(王美涵，2005)，它能带来财政收人的短期增长，但不具备可持续性(张平，20l 3)。续租与否和财政可持续性仅仅

31、体现为这种单一的负面影响关系?一方面，续租与否对财政可持续性具有触发作用：当城市中土地利用强度：舔蓉；黼霉籍簿鞘蓬赣37万方数据专栏：土地政策趋于饱和，有偿续租会产生一笔土地出让金，有利于维持现有财政收入的基本水平；不续租或无偿续租会直接减少土地出让现有收入，地方将会面临与“续租规模”等量的财政风险和压力。另一方面，财政可持续性对续租与否具有反触发作用：当政府的财政状况趋于不稳定时，土地是短时间内弥补地方财政收支缺口的最有效的可控资源；即使是在财政可持续性良好的情况下，出让土地都是实现经济发展和政绩工程的立竿见影的行动策略。这其中，政策制定的张力在于把握续租模式与财政可持续性之间的“度”，使两

32、者在相反相成的交互作用中形成居民权利和城市治理相统一的均衡秩序。续租政策和财政可持续性相互作用(见图2)的发生机制包括：第一，由于房地分离形成二元化所有权体系，地方事实上能对辖区内土地资源进行抽税，加上城市无节制的开发和“摊大饼”式建设发展，将会加剧土地收益流失；第二，在财权层层上收与事权层层下移的环境下，如果没有足够的、高效率的财政转移支付，地方政府收支就会从“盈余剪刀”变为“赤字剪刀”；第三，地方政府利用土地出让带动相关税费收入，满足其对工业的“投资饥渴症”，这种行为伴随支出责任不断扩大，会同时导致大规模举债和无力偿债的后果。城镇化绝对不是房地产化，更不是利用“造城运动”大发土地财，过度依

33、赖土地财政容易造成财政收支失衡，进而影响城市公共服务的供给，难以持续健康地发展。-_-_-_-_-_-_I-_：对土地资源的隐性抽税权竺!茎二i蔚： 财权和事权不匹配茎兰兰竺至兰n萧d NJ-，-?D_!：垂匦：支出责任过大 政府行为l 降低收入存最I一一I图2续租政策和财政可持续性的作用逻辑资料来源：作者自制。万方数据城市土地使用权到期续租与否?四、财政可持续性评价：目标检验与存在问题(一)评价说明影响财政可持续性的风险主要来自收入下降和支出上升的夹击，直接体现为赤字规模的扩大和债务余额的增长。续租政策考量的重要时间节点是1994年分税制财政体制改革，涉及土地使用期限的问题几乎同时出现：温州

34、20年土地使用权的起始日期。对财政可持续性问题的研究本质是对财政政策宏观经济效应的研究。其通用做法是：测量债务负担率的时间路径有界限，不能无限制增长。基于发达国家实践所提出的评价标准有一定局限性，财政可持续问题并不局限于财政债务的可持续(刘国艳等，201 1)，它是指政府未来所拥有的公共资源足以履行其未来应承担的支出责任和义务，更是一种财政健康的发展理念。就我国而言，不能孤立地就财政而论财政可持续性，必须综合考虑经济社会发展对财政的各种客观需求，与公共财政制度建设结合起来。续租政策会影响地方的收入端和支出端，并且短期政策实施会带来长期的政策效应。政策评价指标应根据发生机制中的条件来制定：(1)

35、来自上级的转移支付和税收返还。民生投入耗费大，政府间需相互协作来生产公共物品和提供公共服务。转移支付对财政可持续性产生积极影响(Ji et a1，2016)，尤其在经济危机期间。(2)财政稳定状况的表现。首先，政府能够长期保持财政收支平衡；其次，前一条件不满足，但政府能通过发行国债为财政赤字融资；最后，存在这样一种机制：当财政脱离稳定状态，经济变量之间的相互作用可以使财政状况恢复或趋于平稳(余永定，2000)。引入两个量化指标：第一，土地财政收人占地方本级收入的比重，它表示财政支出的资金结构来源，衡量续租政策对财政可持续性的影响，即地方财政收入对土地财政收入的依赖程度。第二，地方本级收入占地方

36、财政总支出的比重，它表示地方财政的收入依赖性和支出自主性，衡量财政可持续性对续租政策的影响，即地方财政状况应对风险和压力的能力。分析单位包括具有特殊性的温州现象和具有普遍性的全国现象。(二)评价结果及比较土地财政收入对地方本级收入的贡献度在增大(见图3)，到2010年地方的万方数据万方数据城市土地使用权到期续租与否?1对温州现象的解释据温州统计年鉴(2015)，全市各项税收收入与财政总收入都快速增长。浙江省地方财政1999201 3年对土地出让金的依赖度达到3259，在31个省中排第一(计思敏，2016)。蓬勃的房地产经济为当地发展注入强大动力，投资金额急剧增长，刺激全社会固定资产投资猛增。需

37、要指出的是，20年续期缴纳的土地出让金对温州财政的影响微乎其微，不收取这部分费用，市政府短期内也能承担相应的收入风险和支出责任。根本原因是总体量小，对财政收入产生的瞬时冲击很小。而且续租事件发生在2016年，目前获取的数据仍不能予以解释。判断政策是否可持续不在于检验政府是否会在未来改变现有不可持续的政策，而主要在于检验未来的真正利息负担是否超过最大可能的预算盈余。其一，存款余额持续增加，温州金融机构存贷差额不断增大，可从侧面证明温州动态经济无效。此时资本会积累过度，表现为储蓄的持续上升，资金供给大于需求(即投资小于储蓄)。加上本币储蓄偏高，建筑业和房地产业的贷款额基本趋于平稳，单单倚重这些行业

38、来调节经济发展的状态，很难满足持续性的动态和高效要求。其二，温州政府负债率只占6，是中国城市中负债率最低的(陈德荣，2012)，地方政府债务处于可持续水平。温州同时符合上述两个条件，可推导出续租政策引起的土地出让金减少短期内不会影响其财政可持续性。2对全国现象的解释张平(2叭3)测算初始赤字的值是否低于可持续值，证明我国地方财政是可持续的，不致于立即引发不可逆转的财政危机。2016年土地出让收支缺口949亿元(财政部，201 7)，土地出让金仍然发挥着重要的财政均衡作用，对现阶段的财政可持续性产生正向影响。分税制后地方财政开始出现支出高于收入的现象，并且差距逐渐拉大，以履行更多的政府职能。地方

39、的财政可持续性更容易受到外界环境和政策波动的影响，相比中央其债务问题更为严重和不受控制。从微观来看，以支出扩张、收入缩减为主要特征的城市建设和土地出让，“一增一减”必然会在短期造成收支压力；而土地财政是将未来的财政结余提前贴现，以满足短期内社会的迫切需求，但不能形成财政支撑经济持续增长的良性机制。一方面，中央一般不参与土地出让收益的分配，并对这部分财政收入在支出安排上给予地方极大的自主权，以换取自身财政利益得到保障和实现对地方的控制，土地财政的隐性矛盾未被激化之前不会有主动改革的动力。另一方面，地方一时仍不能摆脱土地财政的掣肘，评价结果也显示没有必要立即放弃土地出让金收入，地方官员出于个人政治

40、晋升的利益考量，更失去优化现行财政体万方数据专栏：土地政策制的诉求和意愿。但这并不代表其隐性的副作用不会被触发，从长远来看，这是对地方利益的最大损害。70年的续租政策会成为常态问题，因受影响范围“量大面广”，如果不提早进行预估和防范以降低风险程度，地方处理债务能力不足以抵御高强度的风险。(三)续租政策制定过程中面临的问题1内部问题：地方缺乏稳定的自有收入财源地方的预算内财政收入主要来源于共享税分成部分和地方独享税，都需要利用土地出让获得的工业化效应，转化为相关的税收收入。预算外收人主要来源于土地出让金，1998年房地产改革和城市化效应的影响下，土地出让和开发撬动了可观的土地财政收入。从图4不难

41、发现，“营改增”前划归地方的基本都是税源零星、征管难度高的小税种。这样的税系安排配之以土地资源的地方政府垄断权，于是地方积极通过扩大投资、占用土地、发展工业，同时带动房地产开发及相关第三产业发展带来的税收。009725一l()0 一5() 0 5()，央 地力+图4 “营改增”前中央与地方政府收入分享比例资料来源：根据腾讯网(2013)整理所得。lOO100为减轻企业税负，2016年5月“营改增”全面推开，地方无形中背负了更重的财政压力。根据国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知，原本地方独享的营业税被增值税替换后，增值税的央地分享比例从原来75：25调整

42、为五五分成。地方可用财力进一步缩44万方数据城市土地使用权到期续租与否?水，加深了其对土地出让金的倚重。改革并没有使地方政府形成独立的、足以支持自身支出责任的主体税种，反而导致其更加集中于与土地相关的收入。收入财源变得更为单一、难以为继、不可持续，不利于续租和健康财政并重的政策选择。2外部问题：地方债务扩张过快地方债务和土地财政密切相关，且对财政可持续性有着直接影响。刘尚希(2004)指出，中国财政风险的制度特征是“风险大锅饭”。不考虑政策的连贯性和代际平衡，就不能形成永续发展的均衡理念。地方的偿债能力是与土地出让金收入挂钩的，债务偿还对土地出让的依赖程度较高。审计署公告显示，2012年全国承

43、诺以土地出让收入偿还的债务余额为348 6524亿元，占负有偿还责任债务比例的平均水平为40。如果随着债务的累积，直到未来的某一天地方政府无力用财政结余偿还，又不能发行新债偿还旧债，此时财政就不可持续，甚至面临破产。土地财政没有恶化到破坏财政可持续性的地步，当风险仍处于可接受、可控的潜伏期，续租与否不会打开政策的“机会之窗”。土地财政应该被取缔，它是根据将来可能出现的情况推定的负债，切断了地方的一部分财政来源。在财政支出和预期支出不变的情况下，会形成或有债务和隐性债务，很有可能成为长期危及财政可持续性的要素。但基于财政的稳健性，不应该冒险地对原有的土地收入“一刀切”，而应该有目的、分步骤地进行

44、结构性调整与替代，避免在改革过程中用力过猛，造成政府资金链断裂和财政彻底崩溃的危机。五、结论与政策建议(一)简要结论研究发现，续租政策与财政可持续性存在着双向互动关系。一方面，城市土地使用权到期是否续缴土地出让金，通过其金融杠杆效应和财政兜底功能缓解收入压力，对财政可持续状态产生影响；另一方面，基于财政可持续性理论的考量，续租与否短期内影响不大，但政策引起的财政风险和压力长期积累终究会不可持续。因此，财政是否可持续取决于政策是否可持续，而一项可持续的政策需符合财政可持续性的要求。研究结果也表明：(1)财政风险无外乎收入不足或支出过快，相较于思考“如何把钱花好”，“无钱可花”的收入问题带来的痛感

45、更为明显和急迫，由此形成不可持续信号将会以“人不敷出”的地方债务表现出来。(2)到期续租使 黼麟鹣麟4,3万方数据专栏：土地政策得受让人由开发商变为普通居民，土地出让金的风险间接转嫁给个人，但不续租会对使用期限越长者越不公平，其发生在常态下的应有权益得不到平等对待，并引发投机者行为。综上所述，城市土地使用权到期(法理上)必须且(财政上)有必要进行有偿续租，从长期化解政府偿债压力和保持财政收支平衡，实现财政可持续。但如何续租才合适?(二)政策建议单靠有偿续租仍无法根除土地财政的不可持续性，但简单砍掉它也是不科学的，那么，是通过政策设计实现财政可持续，还是只能碰运气?显然，为了保障依靠土地资源的收

46、入的长期可持续性，应致力于：(1)增加稳定财源，“降低地方财政收入的不确定性，提高政府进行长期规划的能力和可行性”(张平等，2016：13)；(2)增强收入弹性，建立各层级政府支出责任配置与财政资金相匹配的长效机制。中央政府牢牢掌握着续租的立法权和政策调整权，地方政府仅掌握征管的执行权限。续租政策的制定应对土地使用权期限进行区分(见表4)，保证政策的平稳衔接。为实现财政可持续性，需完善土地出让金制度，加快房地产税立法并适时推进改革。未来可进行政策试点，中央下放一定的收入自主权以提高地方的财政能力，既要丰富和充实地方可支配的财政收入，又要遵循和保障缴纳者的可承受能力。表4解决续租问题的政策设计土

47、地使用权期限 2070年不等 70年资料来源：作者自制?稳定财源要具备调节力度较强、调节面较广、收入规模较大、征收方式简便、对地方经济发展影响较大等基本条件。一 ，一et。t-，j、；o置44綮麟霸劳辫嘲舞麟肇19I-一一 t。一j-万方数据城市土地使用权到期续租与否?当然，本文的研究亦存在不足：一是续租政策仅考虑财政可持续性是不够的，任何政策问题都需要多角度的比较，且保证综合性分析；二是由于掌握的数据有限，不能精确计算出具体的续租方案，如什么时候开始续、应该要续多少等；三是目前仅有少数地方遇到房屋产权到期续期问题，温州作为个案不能解释全国和其他地区的所有情况。而这些问题，正是未来研究改进的方

48、向。参考文献财政部(20082017)全国财政收支情况财政部官网：http：wwwroofgovcnzhengwuxinxiredianzhuantiquanguocaizhengshouzhiqingkuangindex一3html 20 1 7年3 月 20日访问财政部预算司(2010一2015)全国财政决算财政部官网：hnp：yssmofgoven2015jsindexhtml2017年3月20日访问陈德容(2012)温州市委书记：政府负债仅6，是中国城市最低新华网：http：newsxinhuaneteom20120724c_123459666htm2017年3月20日访问陈越鹏(2016)住宅建设用地自动续期的问题与出路中国土地科学，10：9097程雪阳(2016)住宅建设用地使用权应自动免费续期一次财新网：http：opinioncaixineom20160420100934530html2017年3月20日访问高圣平、杨旋(2011)建设用地使用权期限届满后的法理后果法学，10：104一112郭庆旺、吕冰洋、何乘才(2003)我国的财政赤字过大吗7财贸经济，8：3741国土资源部(2008-2017)中国国土资源公报国土资源部官网：http：wwwmlrgovenzwgk